I SAB/Wa 579/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K., S. K., B. K., R. K., S.K., I. G., R. L., S.G., E. R., M.R., G. L., J. G., M. G., M. G. i A. G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania z dnia [...] lutego 2015 od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. K., S. K., B. K., R. K., S.K., I. G., R. L., S.G., E. R., M. R., G. L., J. G., M. G., M. G. i A. G. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący W.K., S. K., B. K., R. K., S.K., I. G., R. L., S.G., E. R., M. R., G. L., J. G., M. G., M. G. i A. G. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o nałożenie na Ministra grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pismem z 19 lutego 2015 r. Wojewoda [...] poinformował pełnomocnika skarżących o przekazaniu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych we wsi L., w części będącej w dacie przejęcia własnością P. K. Pomimo upływu pięciu miesięcy skarżący nie zostali poinformowani o rozstrzygnięciu Ministra. Jedyną czynnością, jaką podjął organ II instancji, było pismo skierowane do pełnomocnika skarżących z 11 czerwca 2015 r., zawiadamiające że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostanie rozstrzygnięte najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. Jak wynika z treści pisma, przyczyną przesunięcia terminu do rozpatrzenia odwołania jest duża ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. W ocenie skarżących okres ponad pięciu miesięcy winien wystarczyć na rozpatrzenie odwołania, zgodnie z zasadą szybkiego załatwiania spraw oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący zarzucili, że organ nie podjął żadnych czynności merytorycznych, zmierzających do rozpoznania sprawy i wydania decyzji, ograniczając się do jednej czynności technicznej związanej z poinformowaniem o terminie załatwienia sprawy. Wskazali na treść art. 12 kpa, podnosząc, że brak decyzji w przedmiotowej sprawie stoi w sprzeczności również z dyspozycją art. 8 kpa. Skarżący wskazali, że pismem z 26 maja 2015 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Mimo to organ nie podjął żadnych działań mających na celu wydanie decyzji. Duża ilość spraw do rozpoznania nie może usprawiedliwiać opieszałego działania organu. W ocenie skarżących, z uwagi na znaczny upływ czasu od złożenia odwołania uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest bowiem jakichkolwiek okoliczności uzasadniających niewydanie decyzji przez organ w ustawowym terminie, który został już wielokrotnie przekroczony. Uzasadnia to także nałożenie na organ grzywny. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o braku możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a jednocześnie powiadomione o powodach opóźnienia w załatwieniu sprawy oraz przewidywanym terminie jej rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. W dniu wpłynięcia do organu przedmiotowego odwołania pozostawało do rozpatrzenia 683 spraw, tj. wniosków, odwołań oraz postępowań wszczętych z urzędu. Natomiast liczba spraw (558 spraw), które według kryterium kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przed odwołaniem skarżących uzasadnia, w ocenie organu, przedłużenie czasu jego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek brak działania organu w sprawie rozpoznania odwołania skarżących stanowi o bezczynności Ministra, a nie o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Zważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238; wyrok NSA z 5.07.2012 r. II OSK1031/12, lex 1228235). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie ustawowym decyzji lub postanowienia. W przedmiotowej sprawie odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] lutego 2015 r. Organ odwoławczy nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie. Jedynie pismem z 11 czerwca 2015 r. (wystosowanym już po wezwaniu przez skarżących Ministra do usunięcia naruszenia prawa) poinformował strony, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpoznana do 31 grudnia 2015 r. Jak wyżej wskazano, stan ten wyczerpuje znamiona bezczynności. Należy podkreślić, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wyżej powołane przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister do dnia wyrokowania nie wydał orzeczenia w sprawie na skutek wniesionego przez skarżących odwołania. Jak wynika z akt sprawy, organ do czasu złożenia skargi do Sądu nie podjął w sprawie żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu 23 lutego 2015 r. Do daty wyrokowania upłynęło więc ponad osiem miesięcy. Dopiero po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (pismem z 26 maja 2015 r.), organ pismem z 11 czerwca 2015 r. (a więc po ponad trzech miesiącach od wpłynięcia odwołania) powiadomił strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych, stwierdzić należy, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Rażąco narusza przepisy art. 12, art. 35 § 3 in fine kpa, a także podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość wniosków, odwołań oraz innych spraw wpływających do organu. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania spraw. Wobec tego, że organ pozostaje w bezczynności koniecznym było wyznaczenie mu jednomiesięcznego terminu do rozpoznania odwołania. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę. Mając na uwadze wszystkie podniesione okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.