I SAB/Wa 580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej M. J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 2 września 2013 r. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 9 sierpnia 2012 r. - wniesionego wspólnie z innymi następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), oznaczonej hip. jako "[...]" – o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za tę nieruchomość. Powyższa nieruchomość o pow. [...] m2,objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność S. J., którego jednym z następców prawnych jest obecnie skarżąca. Aktualnie wchodzi ona w skład szeregu działek, w tym działek zajętych pod drogi (ul. [...], ul. [...], ul. [...] i [...]). Wniosek o odszkodowania wpłynął do organu 14 sierpnia 2012 r. i do chwili obecnej nie został rozpoznany. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., skarżąca wspólnie z pozostałymi następcami prawnymi dawnego właściciela wniosła zażalenie na bezczynność organu do Wojewody [....], który postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uznał je za nieuzasadnione. Po raz pierwszy natomiast o przyczynie zwłoki i planowanym terminie zakończenia postępowania Prezydent W. poinformował strony pismem z 19 marca 2013 r., wskazując wówczas, że decyzja w sprawie wydana zostanie do 31 sierpnia 2013 r. (pismo nr [...]). Kolejny termin zakończenia postępowania wyznaczony został na dzień 31 marca 2014 r., a czynność ta dokonana został przez organ już po wniesieniu skargi (pismo z 11 października 2013 r. nr [...]). W uzasadnieniu skargi, strona podkreślała, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku, a ostatnią 19 marca 2013 r. - przed przekazaniem Wojewodzie [...] akt w związku z wniesionym zażaleniem na bezczynność. Wyznaczenie zaś dodatkowego terminu załatwienia sprawy, nastąpiło w efekcie otrzymania pism [...] Urzędu Wojewódzkiego z 13 listopada 2012 r. i 1 marca 2013 r. zawierających wniosek o ustosunkowanie się przez Prezydenta do wspomnianego zażalenia. W tym stanie rzeczy wniosła ona o wyznaczenie Prezydentowi W. terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, na złożony charakter postępowania oraz analizę zgromadzonej dotychczas dokumentacji oraz wystąpienie do Archiwum Państwowego W. o plan zabudowy obowiązujący w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ wskazał także na konieczność uprzedniego uregulowania stanu prawnego części gruntów pochodzących z dawnej nieruchomości hipotecznej zajętych drogami publicznymi - ul. [...] i ul. [...], stanowiących drogi powiatowe, a to celem ustalenia, kto w przypadku potwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 215 u.g.n. zobowiązany będzie do wypłaty za nią odszkodowania. Prezydent wskazał przy tym na złożenie w tym przedmiocie w dniu 17 czerwca 2013 r. wniosków do Wojewody [...] o wydanie decyzji, stwierdzających nabycie z mocy prawa własności gruntów zajętego pod ww. drogi publiczne, które to wnioski do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę pozostały nierozpoznane. Podniósł również argument o poinformowaniu pełnomocnika skarżącej, że decyzja w sprawie wydana zostanie do 31 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz rozmiar przekroczenia ustawowych terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek o przyznanie odszkodowania za utraconą nieruchomość hipoteczna położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wpłynął do Urzędu W. 14 sierpnia 2012 r. (co wynika z umieszczonej na piśmie prezenty). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 14 października 2012 r. Tymczasem, mimo upływu przeszło roku od złożenia ww. wniosku Prezydent W., będąc właściwym w sprawie, nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął stosownego rozstrzygnięcia. Zaś poszczególne czynności w sprawie podejmował w sposób przewlekły. Pierwszej czynności w sprawie, jak zasadnie zauważyła strona, organ dokonał po dwóch miesiącach od złożenia wniosku, występując pismami z 16 października 2012 r. do komórek organizacyjnych Urzędu W. o przesłanie akt własnościowych, kopii mapy ewidencyjnej, wypisów z rejestru gruntów (pisma nr [...] i nr [...] k. 48-49 akt administracyjnych). O przyczynach zaś uchybienia terminu do załatwiania sprawy, oraz wyznaczeniu dodatkowego terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował strony dopiero przy piśmie z 19 marca 2013 r. (k. 93 akt administracyjnych), przy czym uczynił to po wystosowaniu przez stronę dwukrotnego monitu i wniesieniu zażalenie na bezczynność organu. Ten stan rzeczy czyni niewątpliwie uzasadnionym zarzut skargi. A to z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając zaś dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniających do uzyskania odszkodowania, jak też konieczność przeprowadzenia (w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania) dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu terminem w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest termin dwóch miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta W. miała charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w bezczynności. Postępowania odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zaś postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Ustalenie wszak kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymagało zgromadzenia i analizy przez Prezydenta W. dokumentacji wytworzonej przeszło 50 lat temu, co z kolei związane było z czasochłonnym jej poszukiwaniem w rozproszonych po różnych instytucjach i urzędach archiwach. Zważywszy przy tym na skalę przekroczenia ustawowych terminów, jak też znaną Sądowi z urzędu okoliczność dotyczącą znacznej ilości tego typu spraw rozpoznawanych przed Prezydentem W. (co oczywiście nie uwalnia go od zarzutu bezczynności) oraz fakt, że w dacie wyrokowania kolejny dodatkowy termin zakończenia postępowania wyznaczony przez organ jeszcze nie ekspirował, brak jest wystarczających podstaw by działania organu (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie li tylko prowadzenia postępowania – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób chaotyczny i przewlekły, przy jednoczesnym nadużywaniu instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.