I SAB/Wa 580/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2014 r. R.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 12, 35 § 1 i 2, 36 § 1 k.p.a. oraz art. 21 i 64 § 2 Konstytucji RP. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), stwierdził, że nieruchomość położona w obecnej gminie [...], stanowiąca dawną własność Z. G. (poprzednika prawnego R. G.), opisana jako majątek [...], podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Od decyzji tej R. G. pismem z [...] grudnia 2012 r. wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które do dnia wywiedzenia skargi nie zostało rozpoznane. Skarżący podnosił, że przez ten okres - co około 2 miesiące - otrzymywał jedynie pisma wyznaczające kolejne terminy zakończenia postępowania, gdzie jako przyczynę zwłoki Minister wskazywał dużą ilość prowadzonych przed nim spraw. To zaś w ocenie skarżącego w żaden sposób nie może usprawiedliwiać przesuwania terminu zakończenia postępowania w "nieskończoność". Wskazywał ponadto, iż nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wystosowane do Ministra, w związku z jego bezczynnością, wezwanie z 8 sierpnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy wniósł on o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do: wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; załatwienia wpisu ostrzeżenia w prowadzonych dla nieruchomości księgach wieczystych, że stan prawny w nich ujawniony nie jest zgodny z rzeczywistym i do nieruchomości zgłoszone zostały roszczenia spadkobierców; a także dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto stwierdzenie, także w przypadku wydania decyzji, że bezczynność organu miała miejsce (lub nie) z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podnosząc, że strony były regularnie informowane o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie i przyczynach zwłoki. W kwestii zaś żądania złożenia wniosku o wpisanie ostrzeżenia do ksiąg wieczystych, organ zauważył, że w tym zakresie nie ma on takiego obowiązku, zaś możliwość zabezpieczenia roszczeń każdej osoby kwestionującej prawidłowość nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa może nastąpić w wyniku wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wraz ze złożeniem stosownego wniosku o wpisanie w niej ostrzeżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona, gdyż organ pozostaje w stanie bezczynności, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski mogły być uwzględnione. Przedmiotem skargi R.G. jest bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, polegająca na nierozpoznaniu jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...]. Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- dalej: "p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , co implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, a także ocenienia charakteru tej bezczynności. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy objętej odwołaniem R. G. i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Odwołanie to wpłynęło zaś do organu pierwszej instancji 31 grudnia 2012 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do rozstrzygnięcia sprawy nim objętej. Wyjąwszy nawet okres siedmiu dni, w których organ pierwszej instancji, w myśl art. 133 k.p.a., obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, postępowanie odwoławcze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winno się zakończyć co do zasady w pierwszym kwartale lutego 2013 r. Tymczasem do dnia wydania niniejszego wyroku, a więc przez okres dwóch lat, Minister w sprawie wywołanej odwołaniem skarżącego postępowania nie zakończył, nie wydał także orzeczenia wpadkowego, które ten stan zwłoki by przerywało. Oczywiście termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. mógł ulec przedłużeniu na zasadzie określonej w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w ten sposób organ mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności, przedłużenie to musiałoby być wywołane ważkimi przyczynami mającymi związek z rozpoznawaną sprawą (np. koniecznością pozyskania nowych dowodów). Taka jednak sytuacja w sprawie niniejszej nie ma miejsca, gdyż jedyną przyczyną mającą uzasadniać przedłużanie postępowania na kolejne okresy podawaną przez organ, był wzgląd na dużą ilość spraw wpływających do organu oraz konieczność ich rozpoznawania według kolejności wpływu (vide pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z: 31.01.13 r., 37.03.2013 r., 1.08.2013 r., 2.10.2013 r., 4.12.2013 r., 3.02.2014 r., 1.04.2014 r., 2.06.2014 r. i 6.08.2014 r.). Przedłużanie zaś terminu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane obiektywnymi przyczynami mającymi źródło w podejmowanych w jego toku czynnościach ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy, a zwłaszcza czynienie tego wielokrotnie - a z taką sytuacją mamy tu do czynienia- oceniane być musi jako nadużywanie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zaistniałej w sprawie zwłoki. Skoro tak, to konieczne jest wyznaczenie przez Sąd organowi terminu do jej załatwienia. Zważywszy jednak na to, że dotychczas Minister w ramach postępowania wyjaśniającego nie podejmował żadnych merytorycznych czynności (a przynajmniej nie wynika to z przekazanych ze skargą akt), Sąd uznał, że realnym terminem w jakim postępowanie może ulec zakończeniu jest termin miesięczny (liczony od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem do organu), a nie jak domagał się tego skarżący - 14 dni. Z jednej strony bowiem tak oznaczony termin uwzględnia złożoność materii w jakiej Minister będzie orzekał - wywołaną w dużej mierze historycznym aspektem sprawy, z drugiej zaś daje organowi realną szansę na przeprowadzenie w tym czasie (o ile zaistnieje taka potrzeba) uzupełniającego postępowania dowodowego przy jednoczesnym stworzeniu stronom możliwości zapoznania się z tymi dowodami, czego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego przybrała ona postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, gdyż w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć. Przyczyny zaś tego stanu rzeczy nie były wywołany okolicznościami, które można by potraktować jako obiektywnie weryfikowalne przeszkody uniemożliwiające terminowe zakończenia postępowania. Nie mogły być za takowe zwłaszcza uznane trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób pastujących funkcje organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez dwa lata prowadzenia postępowania administracyjnego organ nie podejmuje żadnej czynności procesowej zmierzającej do załatwienia sprawy, a jedynie ogranicza się do przedłużania tegoż postępowania, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Nie mogły być natomiast uwzględnione, w ramach rozpoznawanej skargi, żądania skarżącego dotyczące zobowiązania Ministra do ukarania dyscyplinarnego osób odpowiedzialnych za zwłokę, a także zobowiązania tegoż organu do złożenia wniosków o wpisanie do ksiąg wieczystych prowadzonych dla przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości ostrzeżeń o ich niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Zważyć bowiem należy, że w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej, sądy te stosują jedynie środki przewidziane w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Ustawa zaś nie przyznaje im kompetencji do nakazania organowi wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do konkretnych podległych mu funkcjonariuszy, a tym bardziej nakazania ich ukarania. Podobnie zobowiązanie przez sąd administracyjny organu do złożenia w sądzie wieczystoksięgowym wniosku o wpisanie stosownego ostrzeżenia w księdze wieczystej nie znajduje umocowania ustawowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.