I SAB/Wa 587/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi X Sp. z o. o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 25 września 2013 r. X Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie z wniosku spółki X Sp. z o.o. z dnia [...].10.2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², dla której prowadzona jest księga wieczysta na [...] oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] grudnia 2012 r. po 6 miesiącach złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta W. do SKO w W. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie sprawy. Już po złożeniu zażalenia tj. w dniu [...] lutego 2013 r. organ wydał merytoryczną decyzję orzekając o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Dlatego też SKO w W. w dniu [...] kwietnia 2013 r. postanowieniem uznało zażalenie za nieuzasadnione, ponieważ organ wydał decyzję w sprawie. SKO w w. nie wypowiedziało się jednak, co do przewlekłego prowadzenia tego postępowania przez organ. Ponieważ na powyższe postanowienie nie przysługuje skarga, dlatego też wykorzystując formalną przesłankę do wniesienia skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. uczyniła to. Skarżąca przytoczyła treść postanowienia NSA w sprawie o sygn. akt. II SKO 1360/12, w którym NSA wypowiedziało się (w świetle znowelizowanych przepisów) za dopuszczalnością orzeczenia, co do przewlekłego prowadzenia sprawy nawet w sytuacji, gdy orzeczenie kończące postępowanie w sprawie już zapadło, a także na piśmiennictwo (komentarz do art. 149 p.p.s.a. Tarno Jan Paweł, Lex Polonica nr 3886795). Skarżąca dołączyła do skargi "opis czynności w sprawie", aby wykazać, że organ naruszył obowiązek do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i przekroczył terminy wynikające z przepisów postępowania. Takie postępowanie zdaniem skarżącej spowodowało, że była ona zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego za czas zwłoki w wydawaniu decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione opóźnienia nie przekroczyły 139 dni, a organ prowadził sprawę przez 479 dni, co zdaniem spółki było prowadzeniem sprawy w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a. jako wniesionej po upływie terminu twierdząc, że decyzja została doręczona skarżącej spółce 20.02.2013 r., a zatem zdaniem organu termin do wniesienia skargi upłynął 22.03.2013 r. Organ nie kwestionuje przy tym prawa do jej wniesienia. Jednocześnie organ przedstawił harmonogram czynności podejmowanych w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że większość zarzutów skargi jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje swym zakresem orzeczenie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Skargę należy uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta W., które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1360/12) na które powołuje się skarżący. Wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c. za szkodę której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji albo wydanie jej ze znacznym opóźnieniem, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a także wypaczyłoby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz k.p.a. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przewlekłość postępowania jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych i podważa autorytet administracji oraz zaufanie do organów państwa. Wprawdzie pojęcie "przewlekłe postępowanie" jest zwrotem prawnie niedookreślonym, które budzi wątpliwości interpretacyjne, jednak Sąd podziela w tej kwestii stanowisko piśmiennictwo (zdanie Z. Kwieciaka), że "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego". Przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi prejudykat warunkujący dochodzenie odszkodowania od organu (art. 417 i n. k.c.) a stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa warunkuje odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego (art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie wystąpiła na podstawie rozpoznawania konkretnej sprawy której nie da się umorzyć. Zagadnieniem istotnym jest natomiast to, czy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można złożyć w każdym czasie, nawet po wydaniu przez organ orzeczenia (decyzji lub postanowienia) czy też tylko do momentu wydania orzeczenia. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko doktryny (patrz prof. dr hab. Paweł Tarno – LEX Polonica nr 3886 795), że można to uczynić (złożyć skargę) także w sytuacji kiedy organ wydał już wnioskowane orzeczenie. Za takim stanowiskiem bowiem przemawia to, że skarżącemu może zależeć na stwierdzeniu przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce, lub miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w kontekście ewentualnego odszkodowania z tego powodu (art. 417 i n. k.c.) chociaż sprawa główna tj. wydanie przez organ decyzji w dacie wniesienia takiej skargi została już załatwiona. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że działanie organu miało charakter przewlekły, jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił stanowisko skarżącej spółki, że organ dokonywał czynności zbędnych, przy czym przerwy pomiędzy kolejnymi czynnościami były zbyt długie np. 8.11.2011 wyznaczono nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 31 maja 2012 r. (którego pomimo upływu 6 miesięcy nie dotrzymano). Kolejnych czynności dokonywano w odstępach miesięcznych. Dopiero w dniu 21.05.2012 r. zlecono dokonanie wyceny nieruchomości biegłym. Pomimo uzyskania opinii już w dniu 6 czerwca 2012 r. dopiero po upływie 10 miesięcy wydano merytoryczną decyzję. Organ nie prowadził równolegle czynności niezależnych od siebie, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca spółka, a co zdaniem Sądu w sposób istotny wpłynęło na przewlekłość tego postępowania. Należy jednak mieć na uwadze także to, że niektóre czynności podejmowane przez organ były zależne od odpowiedzi osób trzecich lub skarżącej spółki, co też miało wpływ na termin wydania orzeczenia i dlatego Sąd uznał, że przewlekłe działanie organu nie miało rażącego charakteru. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że wniesienie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone żadnym terminem i skarżący może w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących mu środków zaskarżenia lub wezwań do usunięcia naruszenia prawa wnieść skargę, jeśli oceni, że w jego sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, dlatego też stanowisko organu dotyczące tej kwestii uznał za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.