I SAB/Wa 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku P. O. z dnia 28 lutego 2018 r. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 5 lutego 2019 r. P.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu jego wniosku z 28 lutego 2018 r. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu U. P.w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przed Prezydentem [...] prowadzonej jest postępowanie o ustanowieniu w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w [...]. W postępowaniu tym na wniosek Prezydenta [...], postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w[...] ustanowił, na podstawie art. 184 k.r.o. w zw. z art. 34 k.p.a., dla nieznanej z miejsca pobytu U.P. kuratora w osobie adw. P. O.. Kuratela ta następnie uchylona została postanowieniem ww. Sądu z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy P.O. pismem z 28 lutego 2018 r. (które wpłynęło do organu 7 marca 2018 r.) wystąpił od Prezydenta [...] o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnionej funkcji kuratora nieznanej z miejsca pobytu, w kwocie 14.400,00 netto powiększonej o należny podatek od towarów i usług, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub części. Wobec braku reakcji organu na powyższe podanie, 19 września 2018 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Natomiast 26 listopada 2018 r. wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa i merytoryczne rozstrzygnięcie jego żądania. Następnie zaś wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: 1) zobowiązania Prezydenta [...] do rozstrzygnięcia w określonym terminie wniosku z 28 lutego 2018 r.; 2) zobowiązania ww. organu do uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania wynagrodzenia za pomoc prawną z urzędu w postępowaniu administracyjnym, wynikającego z przepisów prawa; 3) stwierdzenia, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie mu z tego tytułu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a". W uzupełnieniu żądań skargi (18 kwietnia 2019 r.) wniósł także o zwrot kosztów postępowania. W motywach skargi wskazywał na brak reakcji organu na jego wniosek i wezwanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przywołał treść art. 178 k.r.o., a następnie wywodził, że wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla strony w danej sprawie jest zaliczane do kosztów sądowych i stanowi wydatki – art. 5 ust.1 pkt 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Dla ustalenia wysokości wynagrodzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wynagrodzenia dla adwokatów lub radców prawnych. Zasadą jest przyznawanie wynagrodzenia za sprawowaną funkcję. Jednakże przyznanie takiego wynagrodzenia stanowi uprawnienie sądu, który go ustanowił i może on również odmówić wynagrodzenia. W tym aspekcie organ odwołał się do poglądów prezentowanych w przywoływanych przezeń orzeczeniach sądów apelacyjnych w [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna w zakresie zarzutu bezczynności organu, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. Przedmiotem jej jest bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi osoby nieobecnej, ustanowionemu przez sąd powszechny na wniosek ww. organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Ze względu na przedmiot sprawy, w której załatwieniu Prezydent [...] pozostawać miał w zwłoce, jak też wyłaniającą się z odpowiedzi tego organu sugestią, że właściwym do ustalenia wynagrodzenia kuratora osoby nieobecnej, ustanowionego na potrzeby postępowania administracyjnego, jest sąd który go ustanowił, wyjaśnić należy, iż w judykaturze, począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. o sygnaturze III CZP 117/88 (publ. OSNC 1990/1/11), powszechnie przyjmuje się, że koszty te należą do kosztów postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku jest organ prowadzący postępowanie zasadnicze, a nie sąd. W tym wypadku zatem będzie to Prezydent [...], przed którym prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, w której to sprawie, w trybie art. 184 k.r.o. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. ustanowiony został dla strony nieznanej z miejsca pobytu kurator, w osobie adw. P. O.. Problematyczne pozostawało w przeszłości natomiast w jakiej formie winien zostać załatwiony wniosek tak ustanowionego kuratora o wynagrodzenie. Nie jest on bowiem aktem wydawanym w trybie postępowania administracyjnego (decyzją, postanowieniem). Dotyczy bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają przy tym regulacji, które normowały by tryb i sposób ustalania tego wynagrodzenia. Stąd przyjmuje się, że rozwiązanie problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie – a więc aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: "p.p.s.a" (por. wyroki: NSA z 19 grudnia 2013 r. I OSK 2108/13, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. II SAB/Wr 29/18). Przy czym przy jego podejmowaniu, wobec braku w tym zakresie odrębnych regulacji - mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy - celem wypełnienia zaistniałej luki prawnej stosować należy w drodze analogi przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 lipca 2016 r. I SAB/Ke 40/16). W niniejszej sprawie, ze względu na datę wszczęcia postępowania, w którym ustanowiono kuratora byłoby to rozporządzenie z 13 listopada 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1476), a na mocy zawartego w jego przepisach odesłania także stosowane odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1801). Skoro zatem przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, przedstawiciel taki musi mieć możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego, w tym także sądowej obrony przed nieuzasadnioną zwłoką w załatwieniu jego podania o przyznanie wynagrodzenia. Tego rodzaju skarga objęta jest bowiem zakresem unormowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że w postępowaniu wywołanym powyższym wnioskiem, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że organ do którego wniosek ów trafił może rozpoznawać je dowolnie długo, a tym bardziej, że w ogóle może je zbyć milczeniem. W każdym bowiem przypadku, gdy wpłynie do niego podanie jednostki, w sprawie w której jest władny i zobligowany do wydania aktu winien podjąć działanie zmierzające do jego wydania bez zbędnej zwłoki. Bez zbędnej zwłoki winien je również załatwić. W przeciwnym razie musi narazić się na zarzut bezczynności. Bezczynność zaś organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi jak wskazuje się w doktrynie specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza także naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. To z kolei wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1), a jej jednym z fundamentalnych elementów jest w myśl ust. 1 tego artykułu, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W niniejszej sprawie, co jest okolicznością niesporną wniosek o przyznanie wynagrodzenia, skarżący złożył 7 marca 2018 r. Od tego zatem momentu organ był do jego niezwłocznego załatwienia, a przynajmniej uczynienia tego w terminie "rozsądnym". Tymczasem mimo upływu ponad roku, nie tylko nie podjął jego sprawie stosownego aktu, ale w ogóle nie zajął żadnego stanowiska, co oznacza, że bez wątpienia przy jego rozpoznaniu pozostaje przez ten czas w stanie bezczynności. Taki sposób działania organu stoi przy tym w oczywistej opozycji do dyspozycji normy prawne zawartej w przywołanym art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, co powoduję, że opieszałość tę kwalifikować należy jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.) oraz wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy w której pozostawał bezczynny (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a). A ponadto rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do niego środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Ustalając termin w jakim organ będzie zobligowany do wydania aktu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania, Sąd wziął po uwagę, że jego podjęcie nie jest uwarunkowane uprzednim prowadzeniem skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, czy czasochłonnego gromadzenie materiału dowodowego. Z tego względu ocenił, że wystarczającym do zakończenia postępowania jest termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a). Sąd nie dostrzega natomiast potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w celu przymuszenia go do wydania aktu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego wniosku, poprzez nałożenie nań przewidzianej w art. 149 § p.p.s.a. sankcją w postaci grzywny. Ta bowiem (podobnie jak przewidziana w tym przepisie suma pieniężna) jest dodatkowym środkiem prawnym, który powinien być stosowany wówczas, gdy oceniając całokształt działań organu (jego zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania zajęcia stanowiska w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka natomiast sytuacja w tym wypadku nie zachodzi. Z odpowiedzi na skargę wynika wszak, że zasadniczą przyczyną zwłoki było błędne przekonanie organu, że nie jest on właściwy do podejmowania w niej czynności, a nie celowe uchylanie się do zajęcia w niej wiążącego stanowiska. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Nie mogło być również uwzględnione żądanie objęte punktem 2 petitum skargi, tj. żądanie zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania wynagrodzenia. Wprawdzie regulacja ta znajduje zastosowanie w sprawach, które rozstrzygane są w formie innego niż decyzji lub postanowienia aktu z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże możliwość jej zastosowania w konkretnej sprawie uwarunkowana jest także tym, czy akt ów sprawdzać się ma li tylko do stwierdzenia bądź uznania uprawnienia (tytułem przykładu można tu przywołać uprawnienie do korzystania z biblioteki publicznej), czy też treść tego uprawnienia musi być jeszcze – jak ma to miejsce w przypadku ustalenia wynagrodzenia kuratora - wypełniona zindywidualizowaną treścią, uwarunkowaną uprzednią oceną dokonaną przez organ administracji publicznej relewantnych okoliczności sprawy (tu oceną sposobu wykonywania obowiązków kuratora). Tej zaś przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność Sąd przesądzać nie powinien. Z tych względów także w części objętej powyższym żądaniem, skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.