I SAB/Wa 597/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi B. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku B. A. z dnia 19 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...], hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 23 marca 2016 r. B. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W dniu 19 sierpnia 1948 r. poprzedni właściciele ww. nieruchomości wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu oraz uiścili opłatę manipulacyjną. Orzeczeniem z 1957 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło W. i M. małżonkom C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomość [...] położonej przy [...]. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] twierdząc, że nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341). Wnioskiem z dnia 20 listopada 2014 r. B. A. (spadkobierca dawnych właścicieli) wystąpił o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości położonej przy [...], działka nr [...] o pow. [...] m², ozn. nr hip. [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił B. A. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] – obie działki obręb [...], stanowiących część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Jednocześnie orzekł o rozpoznaniu w drodze wydania odrębnych decyzji, wniosku w stosunku do działek nr [...] i nr [...] – stanowiących pozostałą część nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Wobec powyższego B. A. pismem z dnia 19 marca 2015 r. zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną przy [...], działka o pow. [...] m², ozn. nr hip. [...]. W związku ze złożonym wnioskiem Prezydent [...] w dniu [...] maja 2015 r. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych oraz do Archiwum Państwowego [...] o przesłanie planu zabudowy z 1931 r. W dniu 30 listopada 2015 r. (data prezentaty) B. A. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek w przedmiocie ustalenia odszkodowania został złożony 19 marca 2015 r. Do dnia złożenia przez stronę zażalenia organ pierwszej instancji nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Tym samym zażalenie na jego bezczynność w załatwieniu sprawy jest uzasadnione. Pismem z dnia 23 marca 2016 r. B. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 19 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...]. W skardze wniósł o wyznaczenie ostatecznego terminu wydania decyzji, stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. Prezydent [...] udzielił odpowiedzi na powyższą skargę wnosząc o jej oddalenie. Wskazał, iż z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie wyznaczonym w art. 35 § 3 kpa, jednocześnie jako przewidywaną datę zakończenia niniejszego postępowania wskazał dzień 30 września 2016 r. W tym samym dniu wystosował pismo do skarżącego informujące go o powyższym. Do dnia 9 września 2016 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, uznać należy, że jest ona zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezydent [...] uchybił powołanym na wstępie przepisom bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...] nie został dotychczas rozpoznany. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzając jednocześnie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano to wcześniej wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą na mocy dekretu warszawskiego nieruchomość położoną przy [...], został złożony w marcu 2015 r. Organ zwrócił się w maju 2015 r. do Archiwum Państwowego oraz do Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] o nadesłanie stosownych dokumentów. Następnie pismem z dnia 19 czerwca 2016 r. zwracał się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto inwestycje związane z realizacją budynku o adresie ul. [...] oraz kiedy nastąpiło jego przejecie w administrację państwową. Jak wynika ponadto z akt administracyjnych sprawy Prezydent [...] informował skarżącego o podejmowanych czynnościach w sprawie oraz przyczynach niedochowania terminu załatwienia sprawy (pisma z dnia 18 maja 2015 r., 14 grudnia 2015 r. i 15 czerwca 2016 r.). Oceniając zaistnieją w sprawie przewlekłość jako nierażącą Sąd uznał jednocześnie, że skarga w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. jest nieuzasadniona. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd powinien kierować się interesem strony, ale musi mieć też na względzie możliwość realnego zakończenia w tym okresie postępowania - biorąc pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin trzymiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien zgromadzić niezbędny materiał dowodowy oraz w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń - wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 151 i art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.