I SAB/Wa 602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jarosiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M.M. z [...] listopada 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości oznaczonej hip.: [...], wchodzącą aktualnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2016 r. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], mająca mieć miejsce przy rozpoznawaniu jego wniosku o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) odszkodowania za utraconą nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], a pochodzącą z dawnej nieruchomości oznaczonej hip. jako [...], wchodząca obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...]. Postępowanie w sprawie odszkodowania za powyższą nieruchomość wszczęte zostało wnioskiem z [...] listopada 2014 r., złożonym pierwotnie zarówno do Wojewody [...] jak i Prezydenta [...]. Wniosek wniesiony do Wojewody, przekazany został Prezydentowi [...] zawiadomieniem z [...] listopada 2014 r. i wpłynął do organu 21 listopada 2014 r. Bezpośrednio natomiast skierowany do Prezydenta [...] (a dokładniej rzecz ujmując komórki organizacyjnej urzędu go obsługującego), wpłynął w dniu 17 listopada 2014 r. Skarżący podnosi, że wobec nierozpoznania sprawy zainicjowanej tymi wnioskami wniósł do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] r. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenie postanowienie. Postanowienie to doręczone zostało natomiast organowi 9 czerwca 2015 r. Mimo to do dnia wniesienia skargi sprawa objęta jego żądaniem nie została rozstrzygnięta. W tym stanie rzeczy wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] podniósł, iż do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze ustalenie w jakiej dacie poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania częścią nieruchomości. W związku z czym wystąpił do Archiwum Państwowego [...] i Delegatur Biura w Dzielnicy [...] o dokumenty dotyczące realizacji inwestycji poczynionych na przedmiotowym gruncie. Zwracał także uwagę na konieczność ustalenia wszystkich stron uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie wskazując, iż jedynie dla części z nich (L.S. oraz C.E.) został ustanowiony kurator. Natomiast w stosunku do części pozostałych współwłaścicieli brak informacji o miejscu ich pobytu. Z dotychczasowych zaś ustaleń wynika, że o ile w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość oznaczona jako [...] wprawdzie stanowiła wyłączna własność poprzedników prawnych skarżącego – M. i W. małż. M., to w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako [...], poprzednicy ci byli jedynie współwłaścicielami w 3/21 części. Pozostałymi natomiast współwłaścicielami byli: K. i C. małż. E., L.S., S. i p. małż. E. oraz S.Zi. Organ podkreślał, przy tym, że strony zostały poinformowane, iż po zebraniu kompletu dokumentów decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki, a przewiduje się że nastąpi to do 31.12.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż bezczynność organu zachodzi gdy w Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje wszak okoliczność, że złożony przez M.M. bezpośrednio na adres właściwego w sprawie organu wniosek o przyznanie odszkodowania nie został do dnia wydania niniejszego wyroku rozpoznany. Wniosek ów wpłynął natomiast do organu w dniu 17 listopada 2014 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Urzędu [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy upłynął on bezskutecznie w dniu 17 stycznia 2015 r. Oczywiście termin ten mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w efekcie skorzystania z tego trybu przedłużenia postępowania organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, dodatkowy termin, o którym mowa w przywołanym przepisie musiałby wyznaczyć niezwłocznie po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a, a przy tym oznaczyć go w sposób konkretny. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Jak wynika bowiem z nadesłanych do sądu akt administracyjnych, skarżący o przyczynach zwłoki został poinformowany dopiero po wniesieniu skargi, przy czym także wówczas nie wskazano w sposób precyzyjny kiedy postępowanie zostanie zakończone, posługując się jedynie otwartą formuł, że nastąpi to bez zbędnej zwłoki "po zgromadzeniu całości materiału dowodowego" (vide pismo BGN Urzędu [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...]) Oznacza to, że od 19 miesięcy pozostaje w stanie bezczynności, co implikuje po obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ten termin (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczność zapewnienia w tym postępowaniu udziału wszystkim stronom (na co organ zwracał uwagę w odpowiedzi na skargę), jak też zakres postępowania dowodowego, jaki jeszcze będzie musiał zostać przeprowadzony w przypadku potwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej. W takiej bowiem sytuacji organ będzie zobligowany do pozyskania dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której strony będą z kolei mogły wnosić zastrzeżenie. Z tych względów rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania jest, zdaniem Sadu, termin trzymiesięczny, a nie jak domagał się tego skarżący 14 dni. Tak oznaczony termin umożliwia przy tym zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez strony z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu). Nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Godzi się bowiem zauważyć, że prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi a przez to także długotrwałymi. Ustalenie bowiem kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. To z kolei niewątpliwie związane jest z czasochłonnym jej poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach i archiwach. Tego rodzaju działania w toku postępowania organ podejmował, czego przykładem są znajdujące się w aktach pisma Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN Urzędu [...], zawierające wystąpienia do szeregu komórek organizacyjnych Urzędu [...] oraz archiwów o stosowne dokumenty dotyczące rozbudowy ulic [...] (w obszarze których znajduje się utracona nieruchomość); rozbiórki pierwotnie znajdującego się na gruncie budynku, czy akt lokalizacyjnych (vide pisma z [...] czerwca 2016 r). Nie można także tracić z pola widzenia trudności jakie na gruncie rozpoznawanej sprawy napotykał Prezydent [...] w zakresie identyfikacji wszystkich stron postępowania i zapewnienia im możliwości udziału w sprawie, co po myśli art. 10 § 1 k.p.a., jest jednym z podstawowych jego obowiązków. W oparciu o posiadane dokumenty, nie był on bowiem w stanie ustalić czy część z ujawnionych w dawnych księgach współwłaścicieli nieruchomości żyje, a jeśli tak to gdzie znajduje się obecnie ich miejsce zamieszkania, których to danych - co istotne - nie przedstawiła także strona inicjująca postępowanie. Wprawdzie w stosunku do części z nich pozyskano w toku postępowania postanowienia o ustanowieniu kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu (vide postanowienia SR dla [...] z: [...].06.2015 r. sygn. akt. [...];[...].06.2015 r. sygn. akt [...] oraz [...].05.2015 r. sygn. akt [...]). Niemniej nadal co do części byłych współwłaścicieli (względnie ich spadkobierców), kwestia ich właściwej reprezentacji w sprawie pozostaje otwartą. Zważywszy więc na powyższe okoliczności, jak też skalę przekroczenia terminów ustanowionych w art. 35 § 3 k.p.a., wynoszącym na dzień wniesienia skargi 13 miesięcy, brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniając całokształt prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania przypisać mu działania (lub zaniechania) noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego Z tych względów Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.