I SAB/Wa 606/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 4 czerwca 2003 r., o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącej E. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 października 2013 r. E. R. reprezentowana przez radcę prawnego J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 4 czerwca 2003 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2003 r. E. R. wniosła o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, która na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszła na własność [...]. Wobec złożenia powyższego wniosku Prezydent pismem z dnia 10 czerwca 2003 r. zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru [...] o przesłanie kopii mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi nieruchomości oraz o nadesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Następnie pismem z dnia 3 lipca 2003 r. Prezydent zwrócił się o nadesłanie całości akt własnościowych nieruchomości. Odpowiedź na wezwanie z dnia 10 czerwca 2003 r. otrzymał w dniu 29 lipca 2003 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2003 r. Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Wezwanie to zostało ponowione pismami z dnia 10 maja 2004 r., z dnia 31 maja 2004 r. i z dnia 27 lipca 2004 r. Następnie Prezydent pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. ponownie zwrócił się o nadesłanie mapy przedmiotowej nieruchomości oraz o informację z ewidencji gruntów. Odpowiedź na to wezwanie Prezydent otrzymał w dniu 14 lutego 2005 r. W dniu 22 kwietnia 2008 r. Prezydent zwrócił się o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących inwestycji zrealizowanych na przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź na to wezwanie otrzymał w dniu 26 maja 2008 r. Następnie pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. ponowionym w dniu 26 września 2008 r. Prezydent zwrócił się do Archiwum Państwowego [...]. Odpowiedź otrzymał w dniu 25 września 2008 r. Kolejnym pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. Prezydent poinformował strony postępowania, iż jest na etapie gromadzenia całości materiału dowodowego sprawy i w związku z tym nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie na podstawie art. 36 k.p.a. poinformował, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 maja 2009 r. Następnie pismem z dnia 29 maja 2009 r. Prezydent poinformował, iż decyzja zostanie wydana do dnia 30 października 2009 r. Pismem z dnia 21 października 2009 r. przesunął termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2010 r. Pismem z dnia 14 października 2010 r. przesunął termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. termin załatwienia sprawy wyznaczył do dnia 31 maja 2011 r. Następnie pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 7 marca 2011 r. wniosła o jak najszybsze załatwienie wniosku skarżącej poprzez przekazanie sprawy do wyceny przez biegłego. pismem z dnia 10 maja 2011 r. Prezydent zwrócił się ponownie do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 18 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na pismo Prezydenta z dnia 9 maja 2011 r. wniosła o jak najszybsze zlecenie biegłemu geodecie sporządzenia mapy wskazującej położenie gruntów, co jest niezbędne do załatwienia wniosku skarżącej. Jednocześnie skarżąca w dniu 12 maja 2011 r. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Na skutek tego zażalenia Prezydent poinformował skarżącą, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 30 września 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 października 2011 r. Jednocześnie uznał, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie pismem z dnia 23 września 2011 r. Prezydent zwrócił się do stron postępowania o podanie aktualnego adresu zamieszkania jednej ze stron. Odpowiedź na to wezwanie otrzymał w dniu 22 września 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu wykonania przez biegłego geodetę mapy wskazującej położenie dawnej nieruchomości hipotecznej. Na powyższe postanowienie skarżącą złożyła zażalenie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie pismem z dnia 23 listopada 2011 r. skarżąca złożyła skargę do Sądu na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po wpłynięciu skargi na bezczynność Prezydent miasta W. postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 499/11, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi E. R. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta miasta W., wskazując, iż po wniesieniu skargi do Sądu Prezydent postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. zawieszające postępowanie. Prezydent pismem z dnia 15 lutego 2013 r. poinformował strony postępowania, iż w sprawie zostanie wydana decyzja do dnia 30 czerwca 2013 r. W dniu 7 października 2013 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 10 października 2013 r. E. R. reprezentowana przez radcę prawnego J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta W. dotyczącego jej wniosku z dnia 4 czerwca 2003 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]" wnosząc o: a) zobowiązanie Prezydenta miasta W. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; b) na podstawie art. 119 ust. 2 P.p.s.a. o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym; c) zasądzenie od Prezydenta miasta W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta oraz zarzuciła organowi naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania. Jednocześnie Prezydent nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, po wpłynięciu w dniu 4 czerwca 2003 r. wniosku skarżącej E. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]", po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Prezydent miasta W. nie rozpoznając wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2003 r., przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, Prezydent nie zakończył postępowania. Oceniając, zatem aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania co zostało przedstawione powyżej oraz mając na uwadze charakter i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy, a także fakt nie wydania przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent miasta W. prowadził przewlekłe postępowanie w sprawie wniosku skarżącej. Przemawia za tym fakt, iż organ prowadzi postępowanie w niniejszej sprawie od ponad 10 lat. Zaznaczenia wymaga też, iż organ od początku 2005 r. do początku roku 2008 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż czynności podjęte na początku roku 2008 r. tj. po 3 latach bezczynności spowodowane były tym, iż skarżąca powiadamiając organ o zmianie swojego adresu niejako "przypomniała" Prezydentowi o sprawie. Zauważyć też trzeba, iż pierwsze pismo informujące skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i o przewidywanym terminie jej załatwienia organ wystosował dopiero w dniu 29 grudnia 2008 r. tj. ponad 4 lata po wpłynięciu wniosku skarżącej. Zaznaczyć też trzeba, iż Prezydent w niniejszej sprawie od dnia 29 grudnia 2008 r. do 1 lutego 2011 r. pięciokrotnie wskazywał nowy termin wydania decyzji w sprawie, nie podejmując jednocześnie żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Organ w tym okresie ograniczył się jedynie do informowania stron postępowania o kolejnych przewidywanych terminach załatwienia sprawy, które i tak nie były dotrzymywane. Wskazać też należy, iż dwukrotne zawieszanie prowadzonego postępowania przez Prezydenta przedłużało dodatkowo i tak długo prowadzone postępowanie, a trzeba mieć na uwadze też to, iż obydwa postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszym postępowaniu zostały uchylone przez Wojewodę [...] na skutek zażaleń skarżącej. Wszystkie przedstawione powyżej okoliczności świadczą o tym, iż Prezydent miasta W. w prowadzonym postępowaniu naruszył art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a. Taki sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania oraz prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Stwierdzona przewlekłość miała przy tym, zdaniem Sądu, charakter rażący. Za stanowiskiem takim przemawia długość trwania postępowania administracyjnego oraz to, iż organ w niniejszej sprawie prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Za stanowiskiem takim przemawia również fakt niekończącego się przedłużania terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a.