I SAB/Wa 606/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.S. i B.S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących B.S. i B.S. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2017 r. B.S. i B.S. - reprezentowani przez radcę prawnego K.S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zarzucili organowi, że przy procedowaniu powyższej sprawy naruszył on art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., w związku z czym wnosili o: zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia organowi akt; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; a także zasądzenie na ich zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdził, że wydana w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 czerwca 1968 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 11 kwietnia 1968 r. w części dotyczącej gruntu działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom wymienionych w decyzji 27 lokali mieszkalnych, wydane zostały z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części stwierdził nieważność kontrolowanych orzeczeń. W okresie od 3 do 14 września 2015 r. od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniesione zostały przez niektóre strony (w tym min. B.S. i I.S. - po której współdziedziczyła B.S.) środki prawne w postaci wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie nimi wywołanej organ centralny trzykrotnie przedłużał termin zakończenia postępowania: po raz pierwszy (pismem z 26 sierpnia 2016 r.) do 30 listopada 2016 r., następnie kolejnymi pismami do 31 maja 2017 r. i 30 listopada 2017 r. Nie kończył go jednak wydaniem stosownej decyzji. W związku z powyższym, pismem z [...] czerwca 2017 r. B.S. i B.S. wystosowali do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się: zobowiązania Ministra do wydania aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od doręczenia mu akt; stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na ich rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także zasądzenia zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując jakie czynności dotychczas w sprawie podejmowała. Wskazywał, iż na opóźnienie w jej załatwieniu miał przede wszystkim duża liczba stron (ponad 50) i zmiany w tym zakresie zachodzące, co nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w księdze wieczystej prowadzonej dla objętej postępowaniem nieruchomości – gdzie jako posiadający tytuł prawno-rzeczowy do niej ujawnione pozostają osoby nieżyjące. Zwracał jednocześnie uwagę, na ograniczone zasoby kadrowe organu i tym samym dużą liczbę spraw prowadzonych przez każdego z referentów, co uniemożliwia ich terminowe załatwienie ioraz wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu środków prawnych wniesionych od jego decyzji z [...] sierpnia 2015 r. pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl natomiast art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ma on zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na mocy odesłania zawartego w art. 127 § 3 k.p.a. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jednakże, aby można uwolnić się od zarzutu bezczynności, owo przedłużenie postępowania winno nastąpić niezwłocznie o upływie termin z art. 35 § 3 k.p.a., a przy tym mieć oparcie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy wymuszających dłuższe jej procedowanie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z [...] sierpnia 2015 r., które wpłynęły do organu w pierwszej połowie września 2015 r (ostatnie z nich w dniu 14 września 2015 r.) i dotychczas nie zostały rozpatrzone. Mimo że powinno to nastąpić co do zasady do połowy października 2015 r. Co istotne, organ nie dopełnił także w sposób prawidłowy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. O przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania - którego zresztą nie dochował - powiadomił bowiem strony dopiero niemal rok po złożeniu wyżej wymienionych środków prawnych (vide zawiadomienie z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]), a więc w warunkach, gdy pierwotny termin zakończenia postępowaniu już wiele miesięcy wcześniej ekspirował. Oznacza to, że od 27 miesięcy pozostaje on w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., )wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać przeszło dwuletniej zwłoki w jej załatwieniu. Tym bardziej gdy jest to efektem zaniechania podejmowania w niej przez organ przez większość tego czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Godzi się bowiem zauważyć, że pierwszą czynność procesową, którą można zakwalifikować jako ukierunkowaną na załatwienie sprawy podjął on dopiero 9 października 2017 r. (a więc ponad dwa lata po wpłynięciu wniosków), występując wówczas do pełnomocnika jednej ze stron o przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłej uczestniczce postępowania (vide pismo nr [...] skierowane do adw. A.M.). Wcześniejsza zaś aktywność organu ograniczała się li tylko do przyjmowaniu dokumentów przesyłanych przez strony, czy przekazywania informacji do Sądu Rejonowego dla [...] – o niezakończeniu postępowania, czy dalszego jego przedłużania. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia, zważywszy na skomplikowaną materię w jakiej będzie rozstrzygał i wielość stron postępowania (ponad 50) Sąd za adekwatny uznał termin dwumiesięczny. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi z tego tytułu sankcji w postaci zasądzenie na jej rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ta bowiem sankcja (podobnie jak przewidziana przywołanym przepisem grzywna) jest dodatkowym środkiem prawnym, który powinien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podejmowania w sprawie decyzji i istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Przekonujące są bowiem w tym względzie wyjaśnienia organu, że zasadnicza przyczyna zwłoki wynikała z wielości uczestników postępowania i konieczności uwzględnienie zachodzących w tym aspekcie zmian, a także argumenty o znacznej ilości zawisłych przed organem spraw, ich stopnia skomplikowania i występujących niedoborów kadrowych organu, co w sposób oczywisty przekładać się musi na tępo ich załatwiania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.