I SAB/Wa 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., D. B. i K. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S., D. B. i K. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S., D. B. i K. L. pismem z [...] lutego 2019 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżące [...] października 2017 r. (data prezentaty organu) wystąpiły z powyższym wnioskiem. W dniu [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy, a następnie wystąpienie to ponowił [...] stycznia 2018 r. Ponadto w listopadzie 2017 r. poinformował strony postepowania, m.in. o tym, że decyzja zostanie wydana po zgromadzeniu materiału dowodowego. Kolejne czynności w sprawie Prezydent podjął [...] czerwca 2018 r. kiedy to zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o przesłanie akt własnościowych nieruchomości. Wniosek swój ponowił pismem z [...] października 2018 r. Jednocześnie z akt tej sprawy wynika, że materiał dokumentacyjny został zwrócony Prezydentowi W. przez Ministra już [...] maja 2018 r., lecz nastąpiło to do innej jednostki Urzędu W. Minister poinformował jednak Prezydenta [...] listopada 2018 r. o powyższej okoliczności. Następnie [...] stycznia 2019 r. strony postepowania zostały poinformowane, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lutego 1973 r., nr [...], którą pozostawiono bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Ponadto w piśmie tym wskazano, że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ działający w II instancji. Decyzja z 1973 r. pozostaje zatem w obrocie prawnym. Jednocześnie organ stwierdził, że z uwagi na bardzo dużą liczbę spraw z zakresu odszkodowań nie miał możliwości zakończenia postępowania. Wskazał ponadto przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy - do 31 marca 2019 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie skarżących z [...] grudnia 2018 r. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy - do 4 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia wraz z aktami, ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej do Sądu skardze na bezczynność skarżące wniosły: - o nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Prezydentowi W. by w terminie miesiąca od otrzymania akt sprawy wydał decyzję merytoryczną, rozstrzygającą wniosek o przyznanie odszkodowania, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od Prezydenta W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości po [...] zł Strona skarżąca uzasadniła, że w niniejszej sprawie skierowała ponaglenie do Wojewody [...]. Dodała, iż złożony charakter sprawy mógłby uzasadniać potrzebę wydłużenia czasu na załatwienie sprawy, jeśli towarzyszyłoby mu wskazanie konkretnych czynności, jakie pozostały do przeprowadzenia. Prezydent takich czynności nie wymienił, a sam fakt, że do nieruchomości objętej wnioskiem wydano już w przeszłości decyzję, nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy, na bazie obecnie obowiązujących przepisów. Ponadto nie jest rzeczą wnioskodawców ponoszenie konsekwencji problemów kadrowych i organizacyjnych urzędu. Działania organu są pozorne. Organ nie podejmuje rzeczywistych czynności, celem załatwienia sprawy. Na koniec podnieśli, że z uwagi na notoryczność analogicznych działań organu w podobnych sprawach uważają, że uzasadnione jest nałożenie sankcji finansowej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. we wskazanej na wstępie wysokości. W odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lutego 1973 r., którą pozostawiono bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za ww. nieruchomość, a Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił swoimi decyzjami stwierdzenia jej nieważności. Wskazał też, iż z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dużą ilość spraw, nie było możliwości zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ani fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Te okoliczności będą miały znaczenie dopiero przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], który wpłynął do organu [...] października 2017 r. Od ponad dwóch lat organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony w drugiej połowie 2018 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy, a organ prowadzący postępowanie podejmował czynności w sprawie. Rozpoczął bowiem gromadzenie materiału dowodowego oraz udzielił stronom informacji, dotyczących przebiegu postępowania. Niesporna pozostaje również okoliczność na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] "odżył" wniosek dekretowy. Sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) jest sprawą administracyjną odrębną o odszkodowanie na podstawie art. 215 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej u.g.n.). Przesłanką uprawnień przewidzianych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, iż były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu o gruntach warszawskich. Jest to bowiem zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. Odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich powoduje, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Przy czym roszczenie oparte na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach. Tym samym wniosek oparty na art. 215 u.g.n. nie może być rozpoznany przed przez rozpoznaniem wniosku dekretowego. W sytuacji zatem jednoczesnego złożenia tych dwóch wniosków, postępowanie zainicjowane wnioskiem opartym na art. 215 u.g.n. winno zostać zawieszone do czasu rozpoznania wniosku dekretowego. W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w kpa., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godziło w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). Jednak o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja nie jednak wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd zobowiązany jest bowiem uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy. Nie mógł pominąć, że przed Prezydentem W. toczy się postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, w związku ze stwierdzeniem nieważności uprzednio wydanej decyzji dekretowej. Organ do czasu wydania orzeczenia w tym ostatnim przedmiocie nie może zatem ustalić odszkodowania za tę nieruchomość. Do czasu ostatecznego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie jest bowiem znany faktyczny zakres dokonanego wywłaszczenia. Sąd wziął ponadto pod rozwagę, iż w obrocie prawnym funkcjonuje uprzednio wskazane orzeczenie w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania, które zostało skontrolowane w postępowaniu nadzorczym, na okoliczność wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Jej przyznanie ma na celu - poza funkcją dyscyplinującą i prewencyjną - zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania w wystarczającym stopniu zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem, mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy, jest okoliczność, że ponownie procedowany jest wniosek dekretowy. Nie bez znaczenia dla zajętego stanowiska jest też to, iż skarżące nie uzasadniły w istocie konieczności zastosowania tego szczególnego środka, gdyż ogólnie powołały się na notoryczność działań organu. Poza tym Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy, taki środek dyscyplinujący byłby zbyt dotkliwy dla organu, gdyż ten podjął działania w sprawie, nakierowane na jej rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).