I SAB/Wa 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Prezydenta m. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta m. [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...]), ozn. nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m. [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. [...] na rzecz E. W. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m. [...] na rzecz E. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. W. pismem z [...] grudnia 2021 r. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku złożonego przez S. J. i J. J. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. P., ozn. nr hip. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; o stwierdzenie, że organ pozostaje w sprawie w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] lutego 1949 r. S. J. i J. J. (spadkobiercy przeddekretowego właściciela S. J.) złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. P., nr hip. [...]. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] września 1957 r., rep. Nr [...] J. J. działający w imieniu własnym i swojego brata S. J. przelał na rzecz B. W. i A. K. po połowie wszelkie swoje prawa i roszczenia z tytułu przejęcia przez Państwo na własność ww. nieruchomości, przy czym B. W. powyższego nabycia dokonał z majątku dorobkowego, wobec czego powyższy przelew stanowił wspólną własność jego oraz żony Z. W. Skarżąca, jako córka B. i Z. W., jest ich spadkobierczynią, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy prawomocne postanowienia stwierdzające nabycie spadku. Z kolei aktem notarialnym z [...] maja 2015 r., rep. A [...] A. W. z domu K. darowała jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) stanowiące jej majątek osobisty w udziale wynoszącym 1/2 części do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie nr [...]. Skarżąca zarzuciła, że organ jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku, gdyż po zgromadzeniu wszystkich dokumentów, w tym także ustaleniu następców prawnych po wnioskodawcach i ich miejsca zamieszkania, nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Skarżąca kilkukrotnie ponaglała organ do wydania decyzji. W ocenie skarżącej bezczynność organu ma charakter rażący. Organ znacznie przekroczył termin przewidziany na załatwienie sprawy. Nie sposób uznać, że przekroczenie terminu nastąpiło z powodu okoliczności, na które organ nie miał wpływu, gdyż w sprawie jest już zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na jej rozpoznanie, o czym świadczy także to, iż organ od lat nie podejmuje żadnych czynności dowodowych w sprawie. Jest ustalony w sprawie także krąg osób, które nabyły prawa do wnioskowania o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie dekretu. Z tych przyczyn, bezczynność organu jest rażąca. W ocenie skarżącej uzasadnia to przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł tytułem rekompensaty za doznaną krzywdę. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie występowała do organu z zapytaniem o stan sprawy. Brak odpowiedzi na wnoszone pisma czy zbywające odpowiedzi pracowników organu powodowały znaczne wzburzenie i negatywne emocje, które wywierały wpływ na stan zdrowia skarżącej. Wskutek nierozpoznania wniosku dekretowego przez prawie dwadzieścia lat poprzednicy prawni skarżącej zostali zmuszeni do wnioskowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.). Prawo to zostało ustanowione decyzją Prezydium Rady Narodowej Dzielnicy [...] z [...] lipca 1963 r., nr [...]. W ocenie skarżącej użytkowanie wieczyste było ustanowione na znacznie gorszych warunkach niż prawo własności czasowej na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Skarżąca podała, że jest zmęczona trwającym od wielu lat postępowaniem i nie rozumie, dlaczego, pomimo zgromadzenia koniecznych dowodów, Prezydent nie chce wydać w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. W.(dawna ul. P.), ozn. nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W odniesieniu do gruntu ww. nieruchomości prowadzone jest postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu. Organ wskazał, że podejmował szereg czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, m. in. gromadzona była część dokumentacji geodezyjnej, wydruki z serwisu mapowego, jak również podjęte zostały czynności w celu uzyskania opracowania geodezyjnego polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości z określeniem powierzchni, rozliczeniem w działkach ewidencyjnych, ze wskazaniem ich stanu prawnego. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność uzyskania ww. dokumentów, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 kpa. Organ wskazał, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest również spowodowane bardzo dużą ilością spraw o przyznanie prawa użytkowania wieczystego oraz ich skomplikowanym charakterem, wymagającym podjęcia przez organ wielu czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Zgodnie z normą art. 36 § 1 kpa skarżąca została poinformowana pismem z [...] stycznia 2022 r. o przyczynach uniemożliwiających zakończenie niniejszego postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 kpa oraz o terminie wydania decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa stan bezczynności występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Analiza akt sprawy wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent pozostaje w bezczynności. Wprawdzie organ gromadził materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy, jednakże do daty wyrokowania przez Sąd nie rozpoznał wniosku. Nie informował na bieżąco skarżącej o przyczynach zwłoki i nie wskazywał nowych terminów załatwienia sprawy. Dopiero pismem z [...] stycznia 2022 r. wskazał termin załatwienia sprawy - do końca maja 2022 r., jednakże uczynił to po złożeniu przez skarżącą ponaglenia, a następnie przedmiotowej skargi. Zasadny jest więc zarzut skargi, że organ pozostaje w bezczynności, a ta w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Poza sporem jest, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji, a jak wynika z akt administracyjnych w ostatnich latach nie podejmował czynności w sprawie. Brak bowiem podejmowania przez znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 kpa. Sądowi wiadomo z urzędu, że organ ma do rozpoznania bardzo dużo, tzw. spraw dekretowych, które z uwagi na ich historyczny charakter wymagają pozyskania dokumentów z archiwów i innych organów, co jest czasochłonne, jak również, że większość z tych spraw jest skomplikowana, jednakże nie usprawiedliwia to braku wydania decyzji przez tak długi czas. Z przyczyn wyżej wskazanych stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, tj. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jest terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Sąd uwzględnił też wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, aczkolwiek w kwocie niższej niż żądana. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, co wynika z posłużenia się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Instytucja sumy pieniężnej ma na celu przeciwdziałanie bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest, m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ppsa suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej ma zatem na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość. Mając na uwadze, z jednej strony argumentację skargi wskazującą na negatywne przeżycia skarżącej związane z toczącym się postępowaniem, a także okoliczność, że skarżąca wstąpiła do postępowania w jego toku oraz fakt, że co do części nieruchomości zostało, na wniosek poprzedników prawnych skarżącej, ustanowione prawo użytkowania wieczystego (chociaż na innej podstawie prawnej) Sąd uznał, że suma pieniężna w wysokości 1000 zł będzie kwotą adekwatną, stanowiącą dla strony rodzaj rekompensaty za związane z tym niedogodności, a z drugiej strony zdyscyplinuje organ na przyszłość. Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 1 i pkt 2 sentencji) oraz art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 sentencji). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji). Na powyższe koszty składają się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.