I SAB/Wa 610/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. G. i A. O. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958 r. nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. G. i A. O. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. O. i K. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 14 listopada 2005r. (data wpływu do organu) K. G. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1958r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 12 kwietnia 1958r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pierwsze czynności Minister podjął w dniu 24 listopada 2005r. zwracając się do pełnomocnika wnioskodawczyni o nadesłanie pełnomocnictwa oraz dokumentów potwierdzających następstwo prawne po poprzednim właścicielu przedmiotowej nieruchomości oraz jego tytuł prawny do niej. Część żądanych dokumentów została złożona w dniu 15 grudnia 2005r., a kolejne w dniu 1 lutego 2006r. Organ podejmował szereg czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i kilkakrotnie zawieszał postępowanie z uwagi na śmierć stron postępowania. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017r. sygn. akt I SAB/Wa 1600/16 WSA w Warszawie stwierdził, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z zawieszeniem przez organ postępowania postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W dniu 28 sierpnia 2017r. do organu wpłynęła opinia geodezyjna. Pismem z dnia 19 października 2017r. organ poinformował o terminie załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2017r. We wniesionej skardze skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. i wniosły o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 1 miesiąca, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i zasądzenie kosztów postepowania. Skargę uzasadniły tym, że do dnia jej wniesienia organ nie rozpatrzył wniosku, nie zachował tym samym terminu, który wskazał w pismach. W sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, mające na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących w sprawie niniejszej wystąpiła zarówno bezczynność organu jaki i przewlekłe prowadzenie postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania i wskazując na jego szczególnie skomplikowany charakter oraz wielość stron tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z art. 35 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej zwanej "k.p.a.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wniosek został złożony w 2005 r. Tymczasem, pomimo upływu ponad 12 lat od jego otrzymania, organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy wziąć pod uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017r. sygn. akt I SAB/Wa 1600/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu wobec zawieszenia postępowania w dniu 11 stycznia 2017r. W tej sytuacji kontroli Sądu podlega okres po dacie wydania przez Sąd ww wyroku do dnia wyrokowania, a w tym okresie postępowanie od 11 stycznia 2017r. do 24 czerwca 2017r. było zawieszone. W dniu 28 sierpnia 2017r. do akt sprawy złożona została opinia geodezyjna, a pismem z dnia 19 października 2017r. strony zostały powiadomione o terminie załatwienia sprawy do 31 listopada 2017r. Według art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności lub przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Ponadto na względzie trzeba mieć również okoliczność, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów warszawskich, a ustalenie stron i stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym organ informował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz o dodatkowych terminach rozpatrzenia opisanego wniosku. Tym samym organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Odnosząc się do kwestii przyznania skarżącym sumy pieniężnej Sąd stwierdził, że nie zachodziła podstawa do jej przyznania. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącym stratę, jaką ponieśli. A skoro tak, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy tak jak w tej sprawie ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że w sprawie niniejszej doszło zarówno do bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wskazano wyżej Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się natomiast, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie może pozostawać jednocześnie w bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, w tym samym okresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.