I SAB/Wa 611/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. A. S., działając w oparciu o przepis art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wniósł skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 października 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...], w której zarzucił naruszenie: przepisu art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Mając na uwadze powyższe wniósł o: 1. wyznaczenie Prezydentowi [....] niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania; 2. na podstawie przepisu art. 119 § 1 i 2 p.p.s.a rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu; 3. zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. 4. na wypadek gdyby Prezydent [...] nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a wniósł o: a. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a w zw. z art. 55 ust. 1 p.p.s.a., b. rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 p.p.s.a. z dokumentów dołączonych do skargi dla wykazania bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznaniu ww. wniosku W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 28 października 2011 r. J. O., Z. G., T. C., G. S. i H. S. wystąpili do Prezydenta [...] o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 Nr 261 poz. 2603) odszkodowania za dawną nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. W związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w której postępowanie toczy się od przeszło dwóch i pół lat, J. O. (uczestnik niniejszego postępowania) w dniu 9 czerwca 2014 r. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie ww sprawy w terminie. Z uwagi na okoliczność nie podjęcia przez organ żadnej czynności w sprawie po wniesieniu ww zażalenia, pismem z dnia 21 lipca 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, poinformował nadto o wniesionym do Wojewody [...] zażaleniu na bezczynność oraz załączył przedmiotowe zażalenie, a także wskazał, iż brak podjęcia stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 lipca 2014 r. będzie skutkowało wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania o ustalenie odszkodowania za ww nieruchomość w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), organ I instancji zawiesił z urzędu w dniu [...] postępowanie do czasu przedłożenia przez pełnomocnika wnioskodawców prawomocnego postanowienia spadkowego m.in. po J. S. Nadto organ wskazał, że przekazał akta sprawy wraz z zażaleniem na bezczynność złożonym przez pełnomocnika skarżącego w dniu 24 lipca 2014 roku, Wojewodzie [...] celem jego rozpoznania. Wniósł jednocześnie o nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "Kpa", a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Z przepisu art. 35 § 1 Kpa wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Prowadzenie postepowania przez organ w sposób przewlekły nie tylko ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 Kpa upłynęły, zaś postępowanie z wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość organu w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na przewlekłość sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwienia spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Należy zauważyć, że Skarżący zarzuca Prezydentowi [...] przewlekłość w rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustaleniem odszkodowania za nieruchomość objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Ponadto Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość do Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., poprzez wystąpienie do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 29 maja 2014r. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia celowych działań zmierzających do rozpoznania bez zbędnej zwłoki wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n.. A zatem wobec powyższego należy przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta [...] miało przewlekły charakter. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie zostało zawieszone przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] – do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia o nabyciu praw do spadku po J. S., B. S. i I. S. oraz przedłożenia przez strony postępowania stosownych dokumentów potwierdzających czy E. S. i F. S. to ta sama osoba. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, które postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] zostało utrzymane w mocy. W związku z tym, nie ma podstawy prawnej aby zobowiązać organ do podjęcia merytorycznych czynności w sprawie prowadzących do wydania orzeczenia. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem taki stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Dlatego też, zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie WSA w Warszawie z 16 grudnia 2004 r., I SAB 327/03 – CBOSA). Należy zaznaczyć, że rozpoznając niniejszą sprawę Wobec powyższego należy rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym w powyższym zakresie z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia Sądu do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to Sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, i na tej podstawie, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Nawiązując do powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc prowadzenie przez organ postepowania administracyjnego w sposób przewlekły, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub wyznaczonym w myśl art. 36 § 1 K.p.a. Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na przewlekłość organu, tj. w dniu [...] (data prezentaty organu), organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, jak również nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania (z dnia [...]), co doprowadziło do przewlekłości całego postępowania. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy ta przewlekłość organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż niewątpliwie organ przekroczył terminy ustawowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże przekroczenie to, oceniane w kontekście okoliczności sprawy, nie wynikało z braku woli organu do wydania rozstrzygnięcia tylko z przyczyn obiektywnych, spowodowanych koniecznością zgromadzenia dowodów w przedmiocie ustalenia następstwa prawnego po danych właścicielach przedmiotowej nieruchomości (postanowień spadkowych czy notarialnych aktów poświadczeń dziedziczenia),niezbędnego do dalszego prowadzenia postępowania odszkodowawczego, prowadzonego w trybie art. 215 u.g.n. Do przedłożenia powołanych dokumentów organ zobowiązał pełnomocnika wnioskodawców pismem z dnia 24 lipca 2012 roku, który przy piśmie z dnia 20 maja 2014 dołączył część żądanych orzeczeń. Następnie z uwagi na śmierć strony postępowania S.S., pełnomocnik wnioskodawców dołączył w dniu 5 czerwca 2014 roku stosowne dokumenty (akt poświadczenia dziedziczenia i pełnomocnictwa). Zatem aby uznać, iż przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa należałoby bezwzględnie wykazać, iż organ nie podejmował działań z własnej winy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca albowiem organ zobowiązał strony do podjęcia określonych czynności i oczekiwał na zgromadzenie niezbędnych dokumentów celem ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, bez ustalenia których postępowanie nie mogłoby się toczyć. Organ nie miał zatem wpływu na podejmowane przez strony czynności, stąd też upływ czasu od daty wniesienia przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania, do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu nie jest spowodowany opieszałym działaniem Prezydenta. Nadto, organ zawiesił postępowanie w sprawie właśnie z uwagi na fakt nie skompletowania całości postanowień spadkowych bądź poświadczeń dziedziczenia jak i innych dokumentów do których zostały strony zobowiązane, a bez których nie można sprawie nadać dalszego biegu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W obliczu powyższych ustaleń, Sąd nie uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny wnioskowanej przez skarżącego. W tym zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł o jego umorzeniu. Sąd nie rozpoznał sprawy we wnioskowanym przez skarżącego trybie uproszczonym z uwagi na brak zgody organu w tym zakresie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a.