I SAB/Wa 619/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skarg K. D. i A. W. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] z 13 grudnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargi w pozostałych częściach; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. D. i A. W. kwoty po 100 zł na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku K. D. i A. W. pismami z [...] października 2017 r. wnieśli skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. z [...] grudnia 2016 r., od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], wydanej w sprawie reformy rolnej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania odwołania od decyzji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz o zasądzenie na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Ponadto, wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2016 r. i dotychczas nie zostało rozpoznane. Podnieśli, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zostali powiadomieni przez organ o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do [...] czerwca 2017 r. Jako przyczynę przesunięcia terminu organ podał dużą ilość spraw do załatwienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ ponownie zawiadomił strony postępowania o kolejnym przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do [...] grudnia 2017 r. Pismami z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] września 2017 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji w sprawie. Minister nie uwzględnił wezwania i pismem z [...] września 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie terminu rozpatrzenia sprawy do [...] grudnia 2017 r. Skarżący zaznaczyli, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie musi podejmować dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to prawie roczny termin dla rozpoznania sprawy nie znajduje żadnego wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie występuje stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ nie podejmuje zbędnych czynności (nie pozoruje ich). Organ uznał, że nie narusza prawa, skoro korzysta z kompetencji przewidzianej w art. 36 Kpa i informował strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, ze względu na dużą liczbę spraw, które rozpatruje według kolejności wpływu. Z treści art. 36 Kpa nie zostały wyłączone przyczyny organizacyjno-techniczne o których informował wskazując nowe terminy załatwienia sprawy. Wskazał, że był zmuszony dwukrotnie informować o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, lecz nie miał intencji zwodzenia skarżących. Zaznaczył, że Kpa pozwala kilkukrotnie przedłużać termin załatwienia sprawy i nie formułuje zakazu w tym zakresie. Dopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania w terminie późniejszym, niż określony w art. 35 § 3 Kpa, jeżeli przesunięcie terminu jest obiektywnie uzasadnione. Minister podał, że rozpatruje odwołania według kolejności wpływu i ściśle przestrzega tej reguły. Zarzut nierozpatrywania spraw według kolejności wpływu postawiły organowi naczelnemu w toku kontroli NIK w 2007 r. i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w 2009 r. Tego typu uwarunkowania mają charakter niezależny od organu, wpływając na niemożność zakwalifikowania stanu niezałatwienia sprawy jako rażącej przewlekłości. Organ odwoławczy podał, że w dacie wpływu odwołania w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostało do rozpatrzenia [...] spraw, a ponadto do rozpatrzenia pozostawało jeszcze około [...] spraw zaległych, wcześniejszych od przedmiotowego odwołania. Obsada kadrowa Wydziału Rewindykacji nie przekracza [...] etatów pracowników. Organ zaznaczył, że liczba spraw, które według kryterium kolejności wpływu trzeba rozstrzygnąć przed sprawą skarżących zmusiła go do przedłużenia czasu rozpoznawania sprawy. Zdaniem organu, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania – przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy czyni zarzut przewlekłości organu niezasadnym. Tym samym nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Było to bowiem spowodowane spiętrzeniem spraw czekających na rozpoznanie przez organ odwoławczy. Nie jest zasadne także żądanie przez skarżących zasądzenia na rzecz każdego z nich po [...] zł. Organ zaznaczył, że od otrzymania odwołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynęło bowiem 10 miesięcy w ciągu których na bieżąco realizował obowiązki wynikające z Kpa. Z tego względu, wniosek o zasądzenie od organu łącznie kwoty [...] zł jest nieadekwatny. Organ podkreślił, że skrupulatnie zawiadamiał strony o terminie załatwienia sprawy, w różnym trybie odpowiadał na liczne wystąpienia skarżących, a zawodowy pełnomocnik skarżących był zawsze informowany o stanie sprawy. W ocenie organu, z powyższej przedstawionych okoliczności zarzuty skarżących o lekceważeniu ich praw są zatem niesprawiedliwe. Niezałatwienie niniejszej sprawy nie jest bowiem efektem celowego unikania rozstrzygnięcia, szczególnie drastycznego lekceważenia praw stron, zwłaszcza w tej skomplikowanej sprawie. Postanowieniem z 8 stycznia 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. zarządził połączenie spraw ze skargi A. W. ze skargą A. D., celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skarg skarżący uczynili przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Zdaniem Sądu, niezałatwienia sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie nie można było zakwalifikować – jak domagali się tego skarżący - jako przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. W sprawie nie wystąpiło bowiem nagromadzenie takich charakterystycznych elementów stanu przewlekłości jak: podejmowanie czynności dowodowych w znacznych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych nieistotnych dla sprawy, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż limituje to przedmiot sprawy. W niniejszej sprawie organ znacznie przekroczył termin rozpoznania odwołania o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 in fine Kpa. Wobec tego Sąd uznał, że wystąpiła bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie z dnia [...] grudnia 2016 r. wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] stycznia 2017 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na piśmie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. przekazującym odwołanie. Do chwili wyrokowania odwołanie nie zostało rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego, miesięcznego, ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Od momentu otrzymania przez Ministra odwołania do chwili orzekania przez Sąd upłynął ponad rok i dwa miesiące. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji bezczynności świadczy upływ czasu od wniesienia odwołania, wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy i informowania stron o dużej ilości spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu. Sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego czy trudności w ustaleniu stron postępowania. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie bezczynności Sąd wziął także pod uwagę to, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie jest zobowiązany do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) celem ustalenia stanu sprawy, lecz – jeżeli jest to konieczne – jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa). Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy, itd. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Ubocznie wskazać należy, że skoro kontrole NIK-u i Prezesa Rady Ministrów miały miejsce odpowiednio w 2007 r. i 2009 r., to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał wystarczająco dużo czasu, aby dostosować organizację pracy, środki techniczne i stan obsady kadrowej do terminów załatwiania spraw jakie wynikają z przepisów Kpa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to realny czas w ramach którego organ będzie miał możliwość rozpatrzenia odwołania. Sąd nie uwzględnił wniosków skarżących o przyznanie na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W kwestii żądania przyznania sumy pieniężnej wskazać należy, że przepis art. 154 § 7 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeżeli istnienie takiej okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uwarunkowane względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt OSK 2934/16). Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Dlatego w tej części Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd, w pkt 1 i 2 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wpisy sądowe od wniesionych skarg w wysokości po sto złotych na rzecz każdego ze skarżących (pkt 4 wyroku).