I SAB/Wa 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., D. B. i K. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],[...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S., D. B. i K. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S., D. B. i K. L. pismem z [...] lutego 2019 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżące pismem z [...] października 2014 r. poinformowały Prezydenta W., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1972 r,, nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki, położonej przy ul. [...]. Następnie pismem z [...] listopada 2014 r. Prezydent W. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wypożyczenie akt własnościowych ww. nieruchomości oraz zwrócił się do innej jednostki organizacyjnej urzędu o nadesłanie mapy ewidencyjnej, wraz z granicą dawnej nieruchomości hipotecznej oraz danych z ewidencji gruntów. Przy piśmie z [...] grudnia 2014 r. otrzymał żądaną mapę oraz dane dla działek ewidencyjnych. W związku z brakiem odpowiedzi Ministra organ ponowił swoją prośbę o wypożyczenie akt [...] kwietnia 2017 r. Otrzymał je [...] czerwca 2017 r., a następnie przy piśmie z [...] czerwca 2017 r. przesłał ich kopię Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], z uwagi na wniesione zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. uznało, na zasadzie art., 37 § 2 kpa., ww. zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi W. dodatkowy termin wydania rozstrzygnięcia w sprawie do [...] października 2019 r. W złożonej do Sądu skardze na bezczynność skarżące wniosły: - o nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Prezydentowi W. by w terminie miesiąca od otrzymania akt sprawy wydał decyzję merytoryczną, rozstrzygającą wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od Prezydenta W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa w wysokości po [...] zł - bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca uzasadniła, że od czasu stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji, odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, Prezydent nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Nie poinformował stron o przeszkodach w załatwieniu sprawy, ani o terminie jej zakończenia. Ponadto, z uwagi na notoryczność analogicznych działań organu w podobnych sprawach, skarżący uważają, że uzasadnione jest nałożenie na organ sankcji finansowej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. we wskazanej na wstępie wysokości. W odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 1 kpa. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także z uwagi na dużą ilość spraw, nie było możliwości zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ani fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Te okoliczności będą miały znaczenie dopiero przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku złożonego na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Przy czym wniosek ten podlega ponownemu procedowaniu, na skutek stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji dekretowej, orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. Organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem terminu czterech miesięcy na załatwienie sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin uwzględnił realną możliwość zakończenia postępowania. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie, w której zagwarantowane zostaną prawa stron - a także uwzględniona została złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia dekretowego wydano [...] sierpnia 2014 r., a skarżący informację o tym fakcie przesłali Prezydentowi W. w październiku 2014 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie podejmował w nim czynności w bardzo odległych odstępach czasu, próbując zgromadzić materiał dowodowy. Pierwsze takie działania podjął już w 2014 r., zwracając się do innego organu administracji o akta własnościowe nieruchomości. Starania te okazały się nieskuteczne, a mimo to Prezydent przez parę lat nie czynił nic, aby uzyskać niezbędne dokumenty. Kolejne starania w sprawie podjął natomiast dopiero po złożeniu zażalenia, w trybie art. 37 kpa., przez skarżące. W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w kpa., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie w sposób rażący godziło w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsce w sprawie. Sąd wziął bowiem przede wszystkim pod uwagę znikomą aktywność organu w postępowaniu. Pomimo tego, że Prezydent od końca 2014 r. wiedział o konieczności ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, to postępowania nadal nie zakończył - pomimo upływu ok 5 lat. Przy czym co warto zauważyć organ do 2017 r. podjął tylko jedno działanie nakierowane na uzyskanie akt własnościowych nieruchomości. Sąd nie znalazł jednak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej, jak też grzywny nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przyznanie sumy pieniężnej ma na celu, poza funkcją dyscyplinującą i prewencyjną, zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że skarżące w istocie nie uzasadniły konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Powołały się bowiem w sposób ogólny na notoryczność takiego postępowania przez organ w prowadzonych postępowaniach. Przy czym samo notoryczne działanie Prezydenta w innych sprawach nie ma żadnego wpływu na rozmiar powstałej niedogodności, która jest następstwem nieodpowiedniego działania organu w niniejszym postępowaniu. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy doszedł ponadto do przekonania, że w nieniniejszej sprawie, taki środek dyscyplinujący byłby zbyt dotkliwy dla organu, a wydany wyrok skłoni go do rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).