I SAB/Wa 621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Miron WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. D. i M. W. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących K. D. i M. W. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. D. i M. W. reprezentowane przez adw. [...], pismem z dnia 21 października 2013 r., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. (wpływ wniosku do organu w dniu 11 lipca 2011 r.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom, tj. J. J., M. S., J. G., S. G., S. W., B. D. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul [...]. W odpowiedzi na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po złożeniu przedmiotowego wniosku przystąpiono do gromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Jednocześnie poinformowano skarżące o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 31 stycznia 2012 r., mając na uwadze fakt, że w postępowaniu niniejszym należy ustalić wszystkie jego strony, tzn. wszystkich właścicieli nieruchomości lub ich wszystkich spadkobierców. Następnie, pismem z dnia 9 lutego 2012 r., organ poinformował strony o przyczynach zwłoki oraz wskazał nowy termin rozstrzygnięcia sprawy, tj. do dnia 30 czerwca 2012 r. Organ podniósł, że przede wszystkim podejmowane są czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych J. J.. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r., Minister poinformował strony o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 30 listopada 2012 r. Tym razem organ podniósł, że zwłoka spowodowana jest ustalaniem następców prawnych J. G. W dniu 26 lipca 2013 r. adw. I. R. zgłosił swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik stron:[...], zaś pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. poinformował organ, że wstępuje do przedmiotowego postępowania w charakterze kuratora dla nieobecnych: [...] oraz przyłącza się do wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. Na dowód ustanowienia kurateli pełnomocnik dołączył postanowienie Sądu Rejonowego [...]. Następnie, pismem z dnia 13 września 2013 r., Minister wezwał pełnomocnika do nadesłania stosownych dokumentów potwierdzających spadek po [...]. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy, tj. do dnia 31 grudnia 2013 r. W dniu 16 września 2013 r. pełnomocnik stron złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że od dnia złożenia wniosku z dnia 8 lipca 2011 r., po ponad dwóch latach prowadzonego postępowania, organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 30 września 2013 r., organ poinformował pełnomocnika stron, że w aktach sprawy brak jest nadal dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po H. K., które pełnomocnik zobowiązał się dołączyć do akt sprawy w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. W dniu 11 października 2013 r. do akt sprawy złożono brakujące postanowienie spadkowe. W konsekwencji, zdaniem organu, dopiero w dniu 11 października 2013 r. został ustalony pełny krąg spadkobierców współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Minister podniósł, iż nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że organ nie podejmował czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku. Świadczy bowiem o tym obszerny materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, w szczególności w zakresie ustalenia stron tego postępowania. Jednocześnie, organ podkreślił, że o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie prawem przepisanym, Minister informował skarżące i wyznaczał nowy termin rozpoznania sprawy. Na rozprawie - w dniu 22 stycznia 2014 r. - przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik organu przedłożyła postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1960 r. do czasu ustalenia następców prawnych po G. G., ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawnych. Odpis postanowienia Sąd doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że w dniu 14 listopada 2011 r. Archiwum Państwowe W. nadesłało dokumenty postępowania spadkowego po J. G. Z dokumentów tych wynika, że J. G. urodził się w dniu [...] czerwca 1902 r. W dniu 30 stycznia 2012 r. Archiwum Państwowe nadesłało postanowienie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] kwietnia 1949 r., z którego z kolei wynika, że spadek po zmarłym - w dniu [...] maja 1946 r. – [...], nabyli:[...]. W chwili śmierci J. G. miał więc 44 lata. Dalej organ wskazał, że Sąd Rejonowy [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., ustanowił adw. [...] kuratorem dla nieobecnego z miejsca pobytu[...]. Oznacza to, że w 2012 r. ustanowiono kuratora dla nieobecnej osoby, która w chwili ustanowienia kurateli liczyła co najmniej 132 lata (44 lata J. G. + 20 lat jego [...] + 66 lat od chwili nabycia spadku). Wobec tego, jak stwierdził Minister, decyzja wydana w tym postępowaniu obarczona byłaby wadą nieważności, gdyż niewątpliwym jest, że G. G. nie żyje, a zatem ustanowiona kuratela nie może wywoływać skutków prawnych. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., pełnomocnik skarżących złożył załącznik do protokołu rozprawy z dnia 22 stycznia 2014 r., wskazując, że zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ze strony organu bezzasadne, a tym samym nie może skutkować oddaleniem skargi strony ją wnoszącej. Zdaniem strony skarżącej, w tym postępowaniu, organ administracji nie może kwestionować prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego jakim jest postanowienie Sądu Rejonowego [...] o ustanowieniu kuratora. Ponadto, dla poparcia twierdzeń na okoliczność zasadności skargi, strona skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych, mające w jej ocenie zastosowanie w sprawie. Następnie, swoje stanowisko, strona skarżąca poparła w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2014 r. Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 22 stycznia 2014 r., pismem z dnia 29 stycznia 2014 r., wniósł także Minister Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego wskazując w nim, że wnioskiem z dnia 28 stycznia 2014 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o uchylenie kurateli dla nieobecnego G. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W przedmiotowej sprawie, na dzień orzekania, tj. w dniu 30 stycznia 2014 r. postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku K, D. i M. W., złożonego w dniu 11 lipca 2011 r. - zostało przez organ zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Stosownie do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, czyli postanowienie o zawieszeniu postępowania formalnie przerywa stan bezczynności organu. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi strony skarżącej, bowiem Sąd ma możliwość skontrolowania czy do daty zawieszenia postępowania w sprawie (do daty przerwania potencjalnego stanu bezczynności lub przewlekłości) zachodziła bezczynność lub przewlekłość w działaniu organu, oraz oceny czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, zdaniem Sądu, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, ale tylko częściowo, bowiem Sąd nie może w sprawie niniejszej (wobec zawieszenia postępowania administracyjnego po dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego) zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., tj. - zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. W konsekwencji, skutkowało to rozstrzygnięciem Sądu jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1960 r. I tak, oceniając działanie organu w powyższym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że wraz z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 8 lipca 2011 r. nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jak wynika z przekazanych do Sądu akt, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1960 r. wpłynął do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 11 lipca 2011 r. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a., termin (wynoszący maksymalnie 2 miesiące) do załatwienia sprawy nim objętej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie uniemożliwiało przede wszystkim ustalenie wszystkich stron postępowania, nie mniej jednak analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Minister wykonywał czynności w pewnych odstępach czasowych - co jest niewątpliwie naganne. I tak, ustalanie stron postępowania, wystąpienie do właściwych organów o stosowne informacje, jak: decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] obejmująca sporny teren, mapka z zaznaczeniem granic przedmiotowej nieruchomości, informacje z rejestru gruntów - organ rozpoczął dopiero po ponad miesiącu od dnia złożenia wniosku (pismo z dnia 17 sierpnia 2011 r.). Kolejne czynności organ podjął pismami z dnia 21 września 2011 r., jednakże, zdaniem Sądu, nie było żadnych przeszkód aby np. o żądane informacje zawarte w piśmie do Archiwum Państwowego W. organ wystąpił w terminie wcześniejszym. Dalsza analiza postępowania organu prowadzi do wniosku, iż niewątpliwie działania Ministra były konsekwencją otrzymywanych od organów administracji odpowiedzi w sprawie (dotyczy to zarówno kwestii merytorycznych jak i ustaleń w zakresie stron postępowania) - co bez wątpienia wpłynęło na czas trwania postępowania, jednakże na uwagę Sądu zwraca pewna niekonsekwencja w działaniu Ministra, która miała zasadniczy wpływ na ocenę postępowania organu. Otóż, z jednej strony sam Minister stwierdza, że w dniu 11 października 2013 r. został ustalony pełen krąg stron postępowania umożliwiający wydanie stosownego rozstrzygnięcia, wobec czego organ wyznacza piąty już termin załatwienia sprawy (do dnia 31 grudnia 2013 r.), a następnie niedochowując tego terminu - w dniu 17 stycznia 2014 r. Minister zawiesza postępowanie administracyjne, informując o tym Sąd i stronę skarżącą w dniu rozprawy, tj. 22 stycznia 2014 r. Jako przyczynę zawieszenia postępowania Minister podaje konieczność ustalenia następców prawnych po G. G., ewentualnie po jego zmarłych następcach prawnych, która to konieczność powstała po analizie dokumentów nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. w dniu 14 listopada 2011 r. i 30 stycznia 2012 r. Z dokumentów tych wynika bowiem, że spadek po J. G. urodzonym się w dniu [...] czerwca 1902 r. a zmarłym w dniu [...] maja 1946 r. nabyli: m.in.[...]. W chwili śmierci J. G. miał 44 lata. Tak więc, zdaniem organu, Sąd Rejonowy[...], nieprawidłowo ustanowił adw. [...] kuratorem dla nieobecnego z miejsca pobytu G. G., który w chwili ustanowienia kurateli bez wątpienia już nie żył. Ta okoliczność, w ocenie Ministra, czyni niemożliwym prowadzenie dalszego postępowania. W tym miejscu Sąd zauważa, że powyższą wiedzę organ posiadał już w dniu 10 sierpnia 2012 r., kiedy to pełnomocnik strony skarżącej wstąpił do przedmiotowego postępowania w charakterze kuratora dla nieobecnych[...]. Pomimo tego, Minister zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na powyższą okoliczność dopiero po około 1,5 roku (postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2014 r.), a następnie - pismem z dnia 28 stycznia 2014 r.– Minister wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o uchylenie kurateli dla nieobecnego G. G. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że oceniana bezczynność organu jest naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Z ogólnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika bowiem, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Tym samym, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Sąd zarzucił organowi długotrwałe prowadzenie postępowania z wniosku z dnia 8 lipca 2011 r., co oznacza konieczność orzeczenia rażącego naruszenia prawa, w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 k.p.a. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). ----------------------- 6