I SAB/Wa 621/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi U.C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz U.C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U.C. pismem z 20 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] r. po rozpatrzeniu wniosku z 10 lutego 1949 r. złożonego przez dawnych właścicieli hipotecznych M. i E.P., o przyznanie własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip. nr [...], działka nr [...], w punkcie pierwszym ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] na rzecz U.C., zaś w punkcie trzecim odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości hipotecznej o łącznej pow. [...] m2 stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...]. U.C. złożyła do Prezydenta [...] wniosek z [...] listopada 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Prezydent [...] pismem z 22 stycznia 2014 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu W. o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji ul. [...] na części dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w skład której wchodzi przedmiotowa nieruchomość hipoteczna. U.C. pismem z 16 kwietnia 2014 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie. Prezydent [...] pismami z 18 lipca 2014 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w W. oraz Urzędu W. Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji ul. [...] na części dz. ew. nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący cztery miesiące od daty doręczenia postanowienia. Prezydent [...] otrzymał postanowienie 12 grudnia 2014 r. Prezydent [...] pismem z 4 maja 2015 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o nadesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji ul. [...]. [...] grudnia 2015 r. sporządzono opinię geodezyjną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. W skardze na bezczynność skarżąca zarzuciła Prezydentowi rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oraz niedopełnienie wszelkich procedur w celu wydania decyzji w sprawie, 8 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji pomimo zebrania całości materiału dowodowego w terminie wyznaczonym w postanowieniu wojewody oraz 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo upływu kilkuletniego okresu od czasu złożenia wniosku. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przy tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku, bowiem organ posiada całą dokumentację niezbędną do wydania decyzji, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że po zgromadzeniu całości wymaganej dokumentacji i sprawdzeniu czy w sprawach nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji, będą podjęte czynności ustalające czy istnieją środki na pokrycie odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez ponad cztery lata, nie zakończył sprawy. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. W sprawie miały miejsce długie, kilkumiesięczne okresy, w których Prezydent nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności. Po sporządzeniu [...] grudnia 2015 r. opinii geodezyjnej w sprawie, organ nie podjął już żadnej czynności w sprawie. Organ przy tym nie zastosował się do postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz nie informował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).