I SAB/Wa 622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K.-K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. K.-K. z dnia 8 października 2012 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M. K.-K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 października 2012 r. M. K. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych i wydruku informacji z ewidencji gruntów. Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniu 9 lipca 2013 r. Pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. M. K. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu opisanego wniosku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uznał zażalenie strony za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 17 marca 2014 r. Pismami z dnia 18 marca 2014 r. organ wystąpił do: 1) Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości; 2) Dyrektora Archiwum Państwowego [...] o przesłanie materiałów z akt inwentaryzacji zniszczeń Biura [...] dotyczących budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Ponadto pismem z dnia 18 marca 2014 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że do zakończenia postępowania konieczne jest zgromadzenie całości dokumentacji oraz wskazał, iż przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 lipca 2014 r. Dnia 1 kwietnia 2014 r. do organu wpłynęły akta własnościowe opisanej nieruchomości, a w dniu 8 lipca 2014 r. wpłynęły dokumenty przekazane przez Archiwum Państwowe [...]. M. K., reprezentowana przez adwokata R. N., pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] , objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła, że organ nie wyjaśnił istoty przedłużającego się milczenia, zaś przyczynę tak daleko idącej zwłoki podał w sposób nader ogólnikowy. Ponadto Prezydent nie załatwił sprawy nawet pomimo terminu wyznaczonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. W tym stanie rzeczy bezczynność organu nie budzi wątpliwości. Wobec powyższego skarżąca wskazała na zasadność skargi i wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za opisaną nieruchomość w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania stosownie do norm przepisanych. Pismami z dnia 28 października 2014 r. organ zwrócił się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...]o udzielenie informacji, czy i od jakiej daty dawny właściciel S. K. był zameldowany w budynku przy ul. [...] oraz o przesłanie kopii uwierzytelnionych dokumentów, na podstawie których ustalono tę datę. Ponadto organ poinformował wnioskodawczynię, że do zakończenia postępowania konieczne jest zgromadzenie całości dokumentacji oraz wskazał, iż przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej, a strona pismem z dnia 28 października 2014 r. została poinformowana o aktualnym stanie sprawy oraz przewidywanym terminie jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego [(art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa)]. Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powołane przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13]. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Celem jej jest bowiem zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia [...] października 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...]. Przy czym wniosek o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu w dniu 10 października 2012 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 kpa, termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Pomimo upływu ponad dwóch lat od wniesienia ww. wniosku, Prezydent [...] nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi o zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin czteromiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem dającym racjonalną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, określenia wartości nieruchomości oraz wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że poszczególne czynności organu dokonywane były w znacznych odstępach czasu. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie. Czynności dokonane w sprawie na przestrzeni ponad dwóch lat organ niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Przy czym brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie, niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Natomiast w niniejszej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił stronę dopiero, wystosowanym w reakcji na zażalenie skarżącej, pismem z dnia 18 marca 2014 r. Jednakże organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w tym piśmie tj. do dnia 31 lipca 2014 r., który to termin był i tak terminem dłuższym niż termin wyznaczony organowi postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. Następnie pismem z dnia 28 października 2014 r. organ poinformował stronę, że do zakończenia postępowania konieczne jest ustalenie w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania oraz wskazał 31 stycznia 2015 r., jako przewidywany termin zakończenia postępowania. Ponadto ww. pismo organ wystosował do skarżącej ponad 2 miesiące po złożeniu przez nią skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...]. Jednocześnie zauważyć należy, że od dnia 8 lipca 2014 r., tj. wpływu do organu wszystkich żądanych dokumentów organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy aż do dnia 28 października 2014 r., kiedy zwrócił się do Delegatury Biura [...] o wskazanie niezbędnych informacji. Powyższe obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Podejście to obrazują również czteromiesięczne i trzymiesięczne terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ uprzednio powołanymi pismami, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Jednocześnie na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.