I SAB/Wa 623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S., K. M., A. S., W. S.-S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. S., K. M., A. S. z dnia 2 września 2013 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] obecnie [...] róg ul. [...] ozn. jako [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących: M. S., K. M., A. S., W. S.-S. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. M.S., A. S. i K. M. wystąpili do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] Pismami z dnia 18 października 2013 r. organ zwrócił się do: 1) Dyrektora Archiwum [...] o przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r.; 2) Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o nadesłanie kopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych oraz wydruku informacji z ewidencji gruntów. Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. M. S., A. S., K.M. i W. S. złożyli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu opisanego wniosku. Prezydent pismem z dnia 20 marca 2014 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o przesłanie kopii decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie. Ponadto organ poinformował wnioskodawców, że do zakończenia postępowania konieczne jest ustalenie w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania oraz wskazał, iż przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 lipca 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] uznał zażalenie stron za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 8 kwietnia 2014 r. W dniu 23 kwietnia 2014 r. do organu wpłynęły informacje udzielone przez Zarząd Dróg Miejskich w [...]. M. S., K. M., A. S. i W. S., reprezentowani przez adwokata J. S., pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. Skarżący podnieśli, że organ nie podejmował czynności w sprawie rozpoznania opisanego wniosku oraz nie poinformował stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto Prezydent nie załatwił sprawy nawet pomimo terminu wyznaczonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W tym stanie rzeczy bezczynność organu nie budzi wątpliwości. Pismem z dnia 28 października 2014 r. Prezydent [...] poinformował wnioskodawców, że do zakończenia postępowania konieczne jest ustalenie w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania oraz wskazał, iż przewidywany termin zakończenia postępowania to 28 lutego 2015 r. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej, a strony pismem z dnia 28 października 2014 r. zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy oraz przewidywanym terminie jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego [(art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa)]. Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powołane przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13]. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Celem jej jest bowiem zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku M. S., A. S. oraz K. M. z dnia 2 września 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. Przy czym wniosek o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu w dniu 4 września 2013 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 kpa, termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Pomimo upływu ponad roku od wniesienia ww. wniosku, Prezydent [...] nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi o zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność organu. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że poszczególne czynności organu dokonywane były w znacznych odstępach czasu i w istocie stanowiły reakcję na pisma wnioskodawców. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie. Czynności dokonane w sprawie na przestrzeni ponad roku organ niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Natomiast stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Przy czym brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie, niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Natomiast w niniejszej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił strony dopiero, wystosowanym w reakcji na zażalenie skarżących, pismem z dnia 31 marca 2014 r. Jednakże organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w tym piśmie tj. do dnia 31 lipca 2014 r., który to termin był i tak terminem dłuższym niż termin wyznaczony organowi postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie pismem z dnia 28 października 2014 r. organ poinformował strony, że do zakończenia postępowania konieczne jest ustalenie w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania oraz wskazał 28 lutego 2015 r. jako przewidywany termin zakończenia postępowania. Ponadto ww. pismo organ wystosował do stron postępowania ponad 2 miesiące po złożeniu przez strony skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...]. Jednocześnie zauważyć należy, że od dnia 8 kwietnia 2014 r., tj. wpływu do organu I instancji akt administracyjnych wraz z postanowieniem Wojewody nr [...] Prezydent nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Powyższe obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Podejście to obrazują również czteromiesięczne terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ uprzednio powołanymi pismami, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Jednocześnie na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.