I SAB/Wa 625/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 października 2017 r. (data prezentaty) E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], którą odmówił on stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r., nr [...], odmawiającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul[...] , ozn. nr hip. [...] - w zakresie części działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 13 lipca 2016 r. Następnie pismem z dnia 16 marca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony postępowania o złożeniu powyższego wniosku, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień i dokumentów, jak też zawiadomił ich o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy - do dnia 30 czerwca 2017 r. W dniu 28 lipca 2017 r. (data prezentaty) uczestnicy postępowania, w tym E. K., złożyli do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Następnie E. K. w dniu 2 października 2017 r. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła w niej o: - stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania; - stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zakreślenie organowi końcowego terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy; - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 p.p.s.a.; - zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa na zasadzie art. 38 kpa do ukarania porządkowego i dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę E. K. podniosła, że pomimo złożenia ponaglenia organ nie rozpoznał sprawy, a działaniom organu z całą pewnością można nadać przymiot rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, iż sprawy dotyczące gruntów warszawskich są skomplikowane, wymagają zgromadzenia obszernego materiału dowodowego oraz szczegółowej analizy, a zawiadomieniem z dnia 16 marca 2017 r. poinformowano strony o toczącym się postępowaniu. Dodał, że wpływające do Ministerstwa sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu. Procedura administracyjna nie zawiera co prawda przepisów z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw (a osiągnięcie takiego celu niewątpliwie przyświeca skarżącym) nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Minister odniósł się też do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej stwierdzając, iż jej zasądzenie ma charakter wyjątkowy. Powinna ona przede wszystkim dyscyplinować organ. Zasądzenie sum pieniężnych powinno być stosowane tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji lub w przypadku celowego opóźniania rozpoznania spraw. Indywidualne opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu nie powinny skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji. Do dnia 14 marca 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, iż skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 37 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności niezmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa uchybił powołanym na wstępie przepisom bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek z dnia 13 lipca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r., nie został dotychczas rozpoznany. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzając jednocześnie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ co prawda poinformował strony o terminie załatwienia sprawy (do dnia 30 czerwca 2017 r.), lecz go nie dotrzymał. Zaś w odpowiedzi na skargę wskazał, iż przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw, które musi rozstrzygnąć. W związku z tym podniósł, że jego działanie nie jest zatem wyrazem złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, jak twierdzi skarżąca. W ocenie Sądu o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ponad półtora roku od daty jego wpływu. Przy czym nie podejmował żadnych działań w sprawie nakierowanych bezpośrednio na uzyskanie dodatkowego materiału dowodowego. To właśnie powoduje tak kategoryczną ocenę sformułowaną przez Sąd. Twierdzenia zaś organu o konieczności rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie mogą stanowić wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny, określając organowi termin do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd powinien kierować się interesem strony, ale musi mieć też na względzie możliwość realnego zakończenia w tym okresie postępowania - biorąc pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że termin dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na rozpoznanie ww. wniosku będzie adekwatny i realny. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, iż przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącej od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z przewlekłością postępowania krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) - jako przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7