I SAB/Wa 631/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania aktu administracyjnego; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2015 r. S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w [...] jest nieuzasadniana albo uzasadniona jest w innej wysokości. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] kwietnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek S.G. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (w tym wypadku udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr 8 w budynku na tej nieruchomości posadowionym) jest nieuzasadniona albo uzasadniona jest winnej wysokości. Wnioskodawczyni jest współwłaścicielem ww. lokalu mieszkalnego. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego poddania, pismem z [...] lipca 2015 r. wezwała ona Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: zobowiązania organu do wydania w określonym terminie stosownego aktu; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi wskazywała na wielokrotne przekroczenie przez Kolegium terminu załatwienia sprawy ustalonego w art. 35 § 3 k.p.a., jak też brak informowania jej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu podania. W odpowiedzi na skargę (udzielonej 31 stycznia 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania, podnosząc, że wniosek skarżącej został rozpoznany postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] W piśmie z [...] marca 2018 r. skarżąca podtrzymała skargę i odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2017 r. I OSK 2242/16 wywodziła, że art. 149 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", przyznaje sądom administracyjnym kompetencje do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość postępowania, także wówczas gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Zwracała przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie organ pozostawał rażąco bezczynny blisko 3,5 roku. W związku z czym uzupełniła pierwotne swoje żądania o żądanie przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku z [...] czerwca 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", wniosku o ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...] jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Ze względu na szczególny tryb (administracyjno-sądowy) rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste o jej aktualizacji, a także cywilny charakter tego rodzaju spraw, w pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego przy podejmowaniu rozstrzygnięć wpadkowych w ramach postępowań związanych z ową aktualizacją.. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13, przesądzone zostało, że bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie zainicjowanej wnioskiem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., podlega kognicji sądów administracyjnych, a na przeszkodzie temu nie może stać to, że sama sprawa aktualizacji opłaty w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny. Wywodzono mianowicie, że tylko w drodze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór o aktualizację opłaty rocznej. W tym aspekcie brak bowiem jest właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji zatem, odwołując się do aksjologii konstytucyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dopuszczalnością wniesienia skargi na stan zwłoki w załatwieniu tego rodzaju wniosków na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Motywy, które legły u podstaw tej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowują także swoją aktualność w przypadku opieszałości Kolegium przy rozpatrywaniu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona jest w innej wysokości. A skoro tak, to skarga na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postepowania) przy rozpoznawaniu tego rodzaju wniosków jest dopuszczalna. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zasadności skargi przypomnieć należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie przed nim zawisłej lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów taka sytuacja zaistniała, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przy czym wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi stosownego aktu w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego – jak trafnie zauważała skarżąca - z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy zanim do tego doszło dopuścił się on bezczynności i czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania aktu i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przy czym nawet sprawa szczególnie skomplikowana winna zostać załatwiona co do zasady w terminie dwumiesięcznym (por. art. 35 § 3 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych sprawy niesporne jest, że podanie skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] kwietnia 2014 r., a rozpoznane zostało dopiero [...] września 2017 r. postanowieniem nr [...], tj. po ponad trzech latach. Już zatem tylko zestawienie tych dat wskazuję, że przy rozpoznawaniu sprawy wpadkowej nim zainicjowanej, w sposób oczywisty i drastyczny organ sprzeniewierzył się zasadzie szybkości postępowania. Z akt sprawy nie wynika przy tym by na przeszkodzie rozpoznania owego podania w terminach określonych w kodeksie stały jakiekolwiek obiektywnie weryfikowalne przeszkody. Samo natomiast postępowanie bez wątpienia nie wymagało od Kolegium czynienia skomplikowanych ustaleń stanu faktycznego (mogących rzutować na czas rozpatrywanie podania), ale jedynie odniesienia się do podawanych przez stronę argumentów w aspekcie przesłanek z art. 58 k.p.a. Zwlekając zatem przez tak długi okres z jego rozpoznaniem pozostawał on w stanie bezczynności, a ta przybiera ma w tym wypadku postać kwalifikowaną, to jest rażąco narusza prawo. Zważywszy jednak na fakt, że sprawa w której organ ów pozostawał w zwłoce, została już po wniesieniu skargi załatwiona, Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Straciła bowiem w tym wypadku na aktualności funkcja prewencyjna tego środka. Niezależnie od powyższego, godzi się zwrócić uwagę, że poza funkcją represyjną i prewencyjną, suma pieniężna o której mowa w przywołanych przepisach, ma także znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji skarga oraz uzupełniające ją pismo procesowe z [...] marca 2018 r. są pozbawione. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a, zaś o kosztach postepowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.