I SAB/Wa 633/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA - Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Rady Dzielnicy [...] w przedmiocie poinformowania o załatwieniu skarg oraz przekazania akt prowadzonych postępowań postanawia: - odrzucić skargę - W dniu 10 sierpnia 2015 r. (data wpływu do Sądu 14 września 2015 r.) T. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Dzielnicy [...] wskazując, że zostały naruszone jej prawa obywatelskie (petenta), dobra osobiste oraz interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżąca nie wyjaśniła czego dotyczy naruszenie prawa, jak również nie wskazała konkretnych zarzutów, co uniemożliwia zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie Wezwaniem Sądu z dnia 22 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu został zobowiązany do sprecyzowania ww. skargi, poprzez wskazanie co jest jej przedmiotem, w terminie 14 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu tj. Rady Dzielnicy [...] albowiem do dnia dzisiejszego organ nie poinformował skarżącej o rozstrzygnięciu w przedmiocie skarg wymienionych w treści pism skarżącej z dnia 22 czerwca 2015 r. i z dnia 10 sierpnia 2015 r. oraz nie przekazał żadnych akt dotyczących postępowania. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że organ podjął szereg uchwał będących reakcją na pisma skarżącej, w szczególności uchwały: nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., i nr [...] r. oraz zajął stanowisko o pozostawieniu części skarg bez ich rozpoznania: nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Ponadto wskazał, że jak wynika z pism organu z dnia 28 czerwca 2013 r. i z dnia 7 września 2015 r. jedynie uchwały odpowiednio o numerach: [...] i [...] przesłane zostały do skarżącej. W ocenie pełnomocnika skarżącej istotne jednak jest to, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu nadania tych pism oraz dowodu odebrania przedmiotowych uchwał. Nadto pozostałe uchwały podjęte w sprawie, można domniemywać, iż również nie zostały doręczone skarżącej albowiem w aktach sprawy przesłanych przez organ brak jest jakichkolwiek dowodów nadania jak i potwierdzenia odebrania przez skarżącą ww. uchwał. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazał, że gdyby Sąd uznał, że ww. uchwały zostały doręczone w sposób prawidłowy to złożona skarga dotyczy uchwał: nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i nr [...]r. bowiem strona wyczerpała środki zaskarżenia z art. 53 § 2 k.p.a. Zarządzeniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. ww. pismo precyzujące skargę zostało przesłane pełnomocnikowi organu, celem zajęcia stanowiska. Jednocześnie organ został zobowiązany do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie dowodów doręczenia skarżącej uchwał, o których mowa ww. piśmie precyzującym przedmiot skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. przekazał dokumenty dotyczące sprawy, wnosząc o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika organu wniesiona skarga dotyczy trybu skargowego wskazanego w art. 227 k.p.a. i następnych, a te nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że rozpatrywanie skarg przez Radę było zgodne z wieloetapową procedurą rozpatrywania skarg przewidzianą w załączniku nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Statut Dzielnicy [...] i dlatego brak jest podstawy do zarzucania organowi bezczynności. Pełnomocnik organu wskazał również, że uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...] wydana na skutek skargi z dnia 22 czerwca 2015 r. została doręczona skarżącej, co potwierdza przedłożone do akt administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Odnosząc się zaś do zarzutu nieinformowania skarżącej o rozstrzygnięciu w przedmiocie skargi z dnia 10 sierpnia 2015 r. organ wskazał, że skarga ta jest na etapie w którym zostało podjęte stanowisko (rozstrzygnięcie) przez Komisję Rewizyjną, które to stanowisko będzie dopiero przedmiotem obradowania Rady Dzielnicy [...] na kolejnej sesji (celem wykazania powyższego organ w załączeniu nadesłał dokumenty prac komisji i Rady związanych z załatwianiem spraw ww. - stanowiska Rady i Komisji podjęte w formie uchwał w toku rozpatrywania spraw). Zgodnie bowiem z Statutem Dzielnicy [...] dopiero stanowisko (uchwała) Komisji Rewizyjnej przedstawiane jest na sesję Rady Dzielnicy, która poddaje dane rozstrzygniecie pod głosowanie, a do takiego działania Radę obliguje Statut. Odnosząc się do pozostałych uchwał, o których mówi skarżąca, organ wskazał, że zgodnie z art. 239 § 1 k.p.a. organ właściwy do rozpoznania skargi ma możliwość podtrzymania swojego stanowiska z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy bez konieczności zawiadamiania skarżącego w przypadku ponowienia skargi bez wskazania nowych okoliczności. Z uwagi na stan sprawy organ zastosował ww. przepis i podejmował stosowne stanowiska (których nie miał obowiązku doręczyć skarżącej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwarunkowane jest stwierdzeniem jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, została ona wniesiona przez uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) –dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu dotyczy rozpoznania skargi T. G. stanowiącej w istocie "skargę powszechną" złożoną w trybie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga taka nie mieści się w katalogu spraw zawartych w ww. przepisie art. 3 P.p.s.a. Bezczynność organu, o której mowa w pkt 8 tego przepisu dotyczy bowiem przypadków określonych w pkt 1-4a tj. braku wydania przez organ decyzji administracyjnej, postanowienia bądź podjęcia innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Postępowanie skargowe stanowi odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, a elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a., przy czym na uwadze należy również mieć treść art. 239 § 1 k.p.a. Na stanowisko organu wyrażone na podstawie ww. przepisów nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem, co oczywiste, decyzją administracyjną (art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) czy też postanowieniem wydanym w toku postępowania jurysdykcyjnego bądź egzekucyjnego (art. 3 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.). Nie jest także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Jednocześnie podkreśla się, iż zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 -240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz 117/05). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 póz. 27, LEX nr 40203). Wskazać też należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA 2668/00, które Sąd w pełni podziela "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby". To zaś powoduje, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę, uznać należy za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.