I SAB/Wa 64/20

Dnia 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. i E. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżących J. J. i E. J. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U Z A S A D N I E I N I E J. J. i E. J. pismem z [...] lutego 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie. Skarżący zarzucili Ministrowi Rozwoju naruszenie art. 12 § 1 kpa w związku z art. 35 § 3 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu oraz wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że podaniem z [...] września 2019 r. zainicjowane zostało postępowanie przed Ministrem Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Mimo, że od tego momentu minęło prawie [...] miesięcy w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Strona nie otrzymała też informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W ocenie skarżących postępowanie prowadzone jest opieszale, niesprawnie i nieskutecznie. Organ administracji publicznej (tak wysokiego stopnia) powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości. Wskazane naruszenie daje skarżącym pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty [...] zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ opisał szczegółowo przebieg postępowania, przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania i podkreślił, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna. Organ zaznaczył, że nie wydał w terminie określonym w kpa decyzji administracyjnej, jednakże powyższe było spowodowane m.in. koniecznością skompletowania akt sprawy, o czym strony były informowane pismami z [...] grudnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. Opóźnienie w tej kwestii było spowodowane omyłką pełnomocnika strony, który swym żądaniem pierwotnie objął inną decyzję. Minister zaznaczył ponadto, że proces przygotowania spraw prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), jest skomplikowany. Postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga natomiast wnikliwej analizy akt postępowania, przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowego. Sprawy odszkodowawcze mają wysoce skomplikowany charakter i konieczne jest podejmowanie licznych, niezbędnych czynności. Poszczególne sprawy rozstrzygane są ponadto, co do zasady, według kolejności wpływu. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej Minister wskazał, że zasadniczym czynnikiem determinującym zwłokę - co wynika zarówno z odpowiedzi na skargę, jak też jest sądowi znane z urzędu - była znaczna ilość spraw wpływających do organu, przy niedostatecznej obsadzie kadrowej, umożliwiającej ich sprawne załatwianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. J. i E. J. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie przez Ministra Rozwoju decyzji z [...] marca 2020 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z [...] marca 2020 r. stwierdzić trzeba, że skarżący zasadnie zarzucili Ministrowi Rozwoju przewlekłość, nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadząc postępowanie organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania – zdaniem Sądu - nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa, to organ podejmował jednak czynności w sprawie. Zauważyć trzeba, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wpłynął do Ministra w dniu [...] września 2019 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w grudnia 2019 r. Pismem z [...] grudnia 2019 r. zwrócono się do organu wojewódzkiego o nadesłanie całości akt sprawy. Co prawda pismo skierowane zostało do niewłaściwego podmiotu i wskazaną czynność, mającą na celu pozyskanie akt sprawy, powtórzono następnie w styczniu 2020 r., zwracając się do właściwego organu wojewódzkiego. Istotne jednak jest, że wskazane opóźnienie spowodowane było błędem pełnomocnika skarżących, który we wniosku z [...] września 2019 r. wskazał decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. Powyższe sprostowane zostało następnie w piśmie z [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r. Minister ponownie podjął czynności mające na celu uzyskanie akt sprawy. Przedmiotowe akta wpłynęły do organu nadzoru [...] stycznia 2020 r. i jak wynika z analizy akt pismami z [...] lutego 2020 r. i [...] lutego 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie [...] marca 2020 r. wydana została decyzja rozpoznająca wniosek skarżących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Uwzględniono również charakter sprawy i stopień jej skomplikowania, a także fakt, że w sprawie wydana została decyzja. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżący zaś nie uzasadnili należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Istotne przy tym jest, że decyzją z 12 marca 2020 r., mimo że z przekroczeniem terminów, Minister rozpoznał wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 P.p.s.a.