I SAB/Wa 641/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1965 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1965 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz M. G. użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac Nr [...]. W skardze wniósł o: 1) zakreślenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa miesięcznego terminu na załatwienie wniosku nieważnościowego; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że pismem z [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1965 r. nr [...]. Pomimo pism z: [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r., [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2017 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z [...] listopada 2017 r. skierował do strony informację o wszczęciu postępowania, zakreślając jednocześnie termin do [...] listopada br. na jej zakończenie. Organ nie podjął innych wnioskowanych przez stronę czynności, mających na celu zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. Kolejne ponaglenie z [...] września 2017 r. pozostało bez odpowiedzi. Dopiero na skutek ponownego wezwania organ ponownie zwrócił się o nadesłanie akt własnościowych. Skarżący uważa, że wobec oczywistego prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, z uchybieniem terminów na jej załatwienie, pozostawania organu przez szereg miesięcy w bezczynności, podejmowania czynności jedynie na skutek wezwań strony, doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał czynności podejmowane w sprawie, do czasu wydania postanowienia z [...] listopada 2017 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania nieważnościowego. Następnie wskazał, że sprawa wymaga wszechstronnej analizy, w tym ustalenia stron postępowania, w szczególności następstwa prawnego po przeddekretowym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że zasada szybkości postępowania z art. 12 Kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodnie zaś z art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kpa. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z 9 października 2017 r. jest bezczynność Ministra, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Minister Infrastruktury i Budownictwa w sposób przewlekły prowadził postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie zwłoki organu w załatwieniu sprawy nie wyczerpywało jedynie znaczne naruszenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, czy też przekroczenie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ w zawiadomieniu z [...] lipca 2017 r. Akta administracyjne dowodzą tego, że Minister, po otrzymaniu [...] stycznia 2017 r. żądania stwierdzenia nieważności z [...] stycznia 2017 r., dopiero w piśmie z [...] lipca 2017 r. skierował do osób ustalonych jako strony zawiadomienie o prowadzeniu postępowania nadzorczego wraz z informacją o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy i o tym, że załatwienie sprawy nastąpi do [...] listopada 2017 r. Pismem z tej samej daty organ wystąpił też do jednostek organizacyjnych Urzędu [...] o pilne nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii akt własnościowych, dotyczących nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...] z obrębu [...]. Następnie dopiero [...] września 2017 r. Minister podjął czynność mającą na celu ponowne uzyskanie akt własnościowych, dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Z kolei po prawie 2 miesiącach organ nadzoru postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1965 r. nr [...] i wezwał strony do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy notarialnej z [...] października 2013 r. Rep. A nr [...] w zakresie rozporządzenia udziałem po M. G. W niniejszej sprawie uwidoczniło się zatem znaczne rozciągnięcie w czasie dokonywanych przez organ czynności procesowych, w szczególności to, że dopiero po ponad 5 miesiącach, licząc od daty złożenia wniosku z [...] stycznia 2017 r., Minister zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, a następnie po ponad 2 miesiącach ponownie wystąpił o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności należy wskazać, że niniejsza sprawa, pomimo upływu prawie 10 miesięcy, licząc od daty złożenia wniosku o nieważność, do momentu wydania postanowienia zawieszającego postępowanie nieważnościowe, jest na początkowym jej etapie. Wobec tego Sąd uznał, że opieszałość organu ma postać przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ nie był zupełnie bezczynny, podjął opisane wyżej czynności procesowe. Działanie organu nie jest wyrazem jego ewidentnie złej woli. Trzeba wskazać, że w sprawie ujawnił się problem z uzyskaniem akt własnościowych spornej nieruchomości oraz wątpliwości, co do ważności umowy sprzedaży spadku z [...] października 2013 r. Rep. A nr [...] po M. G. w kontekście prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. z [...] lutego 2017 r. sygn. akt II Ns 1155/16, co rzutuje na prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego. Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania aktu. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, co wynika z pisma M. P. z [...] grudnia 2017 r. (k. [...] akt sądowych). Postanowienie to jest wykonalne z chwilą wejścia do obrotu prawnego (art. 143 Kpa). Jak wynika z art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kpa na załatwienie sprawy, a wobec tego w momencie orzekania przez Sąd stan przewlekłości organu ustał. Wobec tego Sąd w tym zakresie nie miał kompetencji do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro wcześniej został wydany akt wstrzymujący postępowanie nieważnościowe. W sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem przez Sąd sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania organ zawiesił postępowanie jedyną drogą obrony skarżącego było wniesienie zażalenia na to postanowienie. Sąd w ramach sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest bowiem kompetentny do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że Ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony) Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o przepis art. 149 Ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa) i nie ma uprawnień do uchylenia wydanego w sprawie postanowienia. Jeżeli chodzi o podnoszoną w piśmie M. P. z [...] grudnia 2017 r. kwestię polubownego rozwiązania sporu o ważność umowy dotyczącej sprzedaży spadku, Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Sąd badał istnienie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie czasu pomiędzy datą złożenia wniosku nieważnościowego, a datą wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzwyczajnego. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie nie obejmowała oceny legalności postanowienia zawieszającego postępowanie nieważnościowe. Wobec tego kwestia złożenia do organu umowy z [...] sierpnia 2016 r., po dacie zawieszenia postępowania nadzorczego (przy piśmie z [...] listopada 2017 r.) nie miała znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi. 8 Biorąc to pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, a także art. 119 pkt 4 i art. 120 orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).