I SAB/Wa 643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz F. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. F. C. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania M. L. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz F. C., J. Z., I. Z., A. Z. i M. N. prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości [...] "[...]" położonego przy ul.[...]. Skarżący zarzucił organowi brak podjęcia działań bezpośrednio zmierzających do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca, przyznanie sumy pieniężnej na jego rzecz oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że z uwagi na brak podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania, pismem z dnia [...] października 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w prowadzeniu postępowania, a mimo to w dalszym ciągu nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do jego zakończenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania, organ wskazał, że bez zwłoki podejmował szereg czynności w sprawie, zwracając się także do innych podmiotów, w tym do Ministerstwa Finansów oraz Polskiego Związku Działkowców i Urzędu Gminy [...], a samo opóźnienie w rozpoznaniu sprawy nie miało charakteru celowego unikania wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Dodatkowo organ zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania gruntu położonego w [...], stanowiącego działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...] w trybie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy niesporne jest, że odwołanie M. L. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu [...] stycznia 2017 r. Do dnia rozpatrzenia przez Sąd niniejszej sprawy nie została jednak wydana decyzja w trybie art. 138 kpa. W toku postępowania organ odwoławczy dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 kpa, wskazując przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania do dnia [...] sierpnia 2017 r. Mimo upływu wyznaczonego nowego terminu organ odwoławczy w dalszym ciągu nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organ pozostawał w stanie bezczynności do dnia [...] listopada 2017 r., kiedy postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania gruntu położonego w [...], stanowiącego działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...] w trybie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Jednakże zgodnie z treścią art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07). Wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, daje Sądowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku o odszkodowanie. Nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I OSK 797/13). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Z takim charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy czynnikiem determinującym powstanie zwłoki organu jest swoista "zła wola", a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Podawane przez organ odwoławczy przyczyny zwłoki są przekonujące i mają w ocenie Sądu charakter obiektywny. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i kolejnych przepisów regulujących kwestię tzw. "nieruchomości warszawskich". Sprawa ma skomplikowany i historyczny charakter (wynikający choćby z konieczności weryfikacji legitymacji prawnej osób, które uzyskały prawa do gruntu, poprzez ustalanie ich związku z przeddekretowymi właścicielami nieruchomości), a nadto zachodzi konieczność uzyskania od Ministerstwa Finansów informacji, czy nieruchomość była objęta układami indemnizacyjnymi, a także zakończenia sprawy administracyjnej wszczętej z wniosku Polskiego Związku Działkowców. Zważywszy na fakt, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a sprawa została przez organ odwoławczy zawieszona, zdaniem Sądu brak jest obecnie wystarczająco usprawiedliwionych podstaw uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.). Ten bowiem środek prawny powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczy, wywołując tym samym po stronie uczestników postępowania słuszne poczucie krzywdy czy lekceważenia ich praw, a nie tylko samym faktem niedochowania wyznaczonych ustawą terminów, w jakich postępowanie administracyjne wino ulec zakończeniu, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jeszcze nie wystąpiła. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w bezczynności. Bezczynność ta nie miała rażącego charakteru. W zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, wobec wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego, Sąd umorzył w tej części postępowanie sądowe na postawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, zaś na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.