I SAB/Wa 644/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty oddala skargę. Pismem z dnia 7 września 2017 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie wydania decyzji o potwierdzenie prawa do rekompensaty "za nieruchomości majątku [...], zgłoszone do rozpoznania przed dniem 1 stycznia 2009 r., a dotąd nie rozstrzygnięte jakimkolwiek orzeczeniem". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Orzeczeniem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] października 1965 r. nr Rep. [...] stwierdzono, że repatriant M. B. pozostawił w [...], gm. [...], pow. [...] gospodarstwo rolne o obszarze [...] ha ziemi wraz z domem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi oraz inwentarzem żywym i martwym. Następnie Wojewoda [...] - po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 1991 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty - decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdził, iż J. B. jest uprawniony do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. nieruchomości w miejscowości [...], gm. [...], woj. [...] (pkt 1 orzeczenia), ustalił wartość pozostawionej nieruchomości (pkt 2 orzeczenia) oraz wysokość rekompensaty przysługującej wnioskodawcy (pkt 3 orzeczenia). J. B. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. Podniósł, że jej sentencja nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie określa wielkości i rodzaju nieruchomości, za które potwierdzono prawo do rekompensaty oraz nie zawiera rozstrzygnięcia obejmującego odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty za składniki majątkowe objęte żądaniem strony, za które nie potwierdzono prawa, przy jednoczesnym wskazaniu na częściowo odmowny charakter decyzji (w tym zakresie)wyłącznie w jej uzasadnieniu. Dalej wnioskodawca wyjaśnił, iż w swoich pismach wymienił wśród części składowych pozostawionej nieruchomości o pow. [...] ha, dwa domy mieszkalne (w tym pałac), stajnie, dwie stodoły, spichlerz, dwa chlewy oraz zadaszony schowek. Jednakże postępowanie toczyło się tylko w odniesieniu do jednego domu mieszkalnego i części gruntu, gdyż organ przyznał większą moc dowodową orzeczeniu PUR-u. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. - uznając, że w stosunku do badanego orzeczenia nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Następnie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 304/16, oddalił skargę J. B. na powyższą decyzję. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru i wyjaśnił, iż zastrzeżenia J. B. w odniesieniu do ostatecznej decyzji Wojewody, w ramach żądania stwierdzenia jej nieważności, nie mogą być skuteczne. Stwierdził, że organ wojewódzki ustalił kwotę rekompensaty w oparciu o wartość części nieruchomości - co do której tytuł własności został zachowany przez repatrianta w dacie opuszczania kresów wschodnich i która to część wymieniona została w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] października 1946 r. - obejmowała grunt o pow. [...] ha oraz znajdującą się na nim zabudowę. Nie uwzględniono natomiast, przy ustalaniu prawa do rekompensaty, tej części nieruchomości (o areale [...] ha) położonej w miejscowości [...], która w 1940 r. – jak wynika z zaświadczenia Centralnego Państwowego Archiwum [...] - została znacjonalizowana. Zatem stan faktyczny w sprawie został przez organ wojewódzki ustalony w sposób prawidłowy i znajdował oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, tyle tylko, iż jego subsumcji dokonano do niewłaściwie zrekonstruowanej z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej normy prawnej. Organ wojewódzki przyjął bowiem założenie, że prawo do rekompensaty uzależnione jest od zachowania przez przedwojennego właściciela pozostawionych nieruchomości tytułu prawno-rzeczowego do tych nieruchomości w dacie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej. Tego rodzaju wykładnia ww. przepisów była przy tym jedną z interpretacji akceptowanej wówczas przez część składów orzekających sądów administracyjnych. Występujące zaś w tym zakresie rozbieżności orzecznicze rozstrzygnęła dopiero uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90), w której przesądzono, iż włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, iż rozstrzygnięcie ujęte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zawiera wszystkie składniki - o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wskazuje bowiem na przysługujące J. B. prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. B. w miejscowości [...] (pkt 1), określa ich wartość - [...] złotych (pkt 2), w punkcie 3 ustala rekompensatę w wymiarze 20 % wartości ww. nieruchomości, co odpowiada kwocie [...] złotych, a w punkcie 4 wskazuje na wybraną przez uprawnionego formę świadczenia - pieniężną. Jest ona zatem z punktu widzenia jurydycznego wzorca rozstrzygnięciem kompletnym. Z tego też względu kluczowy zarzut strony dotyczący rzekomego rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 107 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a. pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw. Słusznie zatem Minister odmówił z tej przyczyny stwierdzenia jej nieważności. To natomiast, że ustalając prawo do rekompensaty nie uwzględniono nieruchomości, które w dacie opuszczenia przez poprzednika prawnego kresów wschodnich były znacjonalizowane, nie jest efektem niekompletności podjętego rozstrzygnięcia, ale - jak już wyżej wyjaśniono - konsekwencją przyjętej przez organ wojewódzki wykładni art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej. Przy tym wbrew temu, co twierdzi skarżący motywy, którymi kierował się Wojewoda - mimo ich lakoniczności - zostały w uzasadnieniu ww. decyzji przedstawione w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Nie budziły one przy tym wątpliwości adresata decyzji, o czym świadczy choćby brak wniesienia od niej odwołania. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. J. B. wniósł o zakończenie w całości postępowania zainicjowanego jego wnioskiem, poprzez rozstrzygnięcie żądań nierozpoznanych decyzją Wojewody [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. i wydanie przez Wojewodę [...] orzeczenia, co do rekompensaty za: jeden budynek mieszkalny (oficynę), stajnię, dwie stodoły, spichlerz, dwa chlewy, zadaszony schowek oraz o [...] ha ziemi majątku [...]. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego - wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty oraz na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ. W odpowiedzi na wniesione zażalenie - skierowanej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - Wojewoda [...] wskazał, iż postępowanie o przyznanie rekompensaty zostało zakończone odpowiednią decyzją, całkowicie uwzględniającą roszczenia strony zgłoszone przed 31 grudnia 2008 r. w zakresie nieruchomości budynkowych, zaś odnośnie gruntów, w części nieznacjonalizowanej w chwili opuszczenia kresów wschodnich. Rozpoznając wniesione zażalenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] uznał je za bezzasadne. Wskazał, że Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję potwierdzającą skarżącemu prawo do rekompensaty. Jest to decyzja ostateczna i prawomocna, która zakończyła postępowanie w przedmiotowej sprawie. Poza tym jest ona kompletna, gdyż zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy zabużańskiej. W skardze wniesionej w dniu 7 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] - w sprawie wniosku J. B. z [...] lutego 2016 r. obejmującego żądanie wydania orzeczenia w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości majątku [...], zgłoszone do rozpoznania przed dniem 1 stycznia 2009 r., a dotąd nie rozstrzygnięte jakimkolwiek orzeczeniem - J. B. zarzucił, iż organ dopuścił się bezczynności, naruszając tym samym art. 35 kpa w zw. z art. 36 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu administracji do wydania - w określonym przez Sąd terminie, nie dłuższym niż 1 miesiąc od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - orzeczenia kończącego sprawę, objętą ww. wnioskiem J. B. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jego wniosek z [...] lutego 2016 r. nie został terminowo rozpoznany. Dotyczy on wyłącznie żądań nierozpoznanych decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r., tj. składników pominiętych w tym orzeczeniu. Dodał, iż twierdzenie to nie stoi w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 304/16 - gdyż brak jest w obrocie prawnym orzeczenia, które rozstrzygałyby wszystkie jego żądania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - bowiem skarga została wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, a alternatywnie wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2017 r. - stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi organu na skargę - skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W jego ocenie nie mógł złożyć odwołania od decyzji Wojewody - w części dotyczącej nieruchomości, które nie zostały uwzględnione w tej decyzji. Jeśli dana sprawa została załatwiona jedynie w części, to w pozostałym zakresie pozostaje nadal zawisła. Dlatego też Wojewoda jest zobowiązany do prowadzenia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości objęte żądaniami zgłoszonymi przed dniem 1 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest przede wszystkim do ustalenia, czy organ podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, zaś w przypadku napuszenia prawa przez organ w załatwieniu sprawy do oceny charakteru stwierdzonych uchybień. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości Sądu to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. rozpoznał wniosek J. B. o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. B. poza obecnymi granicami RP w miejscowości [...]. W tym miejscu zastrzec należy, iż strona kwestionuje fakt objęcia rozstrzygnięciem Wojewody przyznanie rekompensaty za wszystkie części składowe pozostawionych nieruchomości - stwierdzając, że organ nie uwzględnił wartości części pozostawionych zabudowań i gruntów, m.in. jednego domu mieszkalnego oraz [...] ha gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej - ze stanowiącego podstawę do określenia wartości rekompensaty wyciągu z operatu szacunkowego - przedmiot wyceny stanowiło gospodarstwo rolne o obszarze [...] ha, dom mieszkalny i budynki gospodarcze. Nieruchomości te zostały wyszczególnione w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] października 1965 r. - jako mienie pozostawione poza granicami RP. Przy czym, jak wynika z uzasadnienia decyzji, rozpoznając wniosek o rekompensatę i określając jej zakres, organ uznał, iż zostanie ona wypłacona za nieruchomości wskazane właśnie w tym orzeczeniu PUR-u. Organ przypisał bowiem temu dowodowi większą moc - na co wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Powyższe konstatacje świadczą zatem o tym, że Wojewoda dokładnie rozważył, jakie składniki mienia pozostawił poprzednik prawny skarżącego, a nie przyznał - jak twierdzi J. B. - rekompensatę częściową, orzekając jedynie o części wniosku. Wskazana decyzja Wojewody znajduje się w obrocie prawnym - jest ostateczna i prawomocna. Poza tym strona jej nie kwestionowała, nie udało się jej też wyeliminować jej - poprzez stwierdzenie nieważności. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja wydana w trybie nadzorczym prawidłowo oceniła orzeczenie przyznające rekompensatę. Wszystkie te okoliczności powodują, że nie można wywodzić, iż we wskazanej przez skarżącego części, jego wniosek nie został rozpoznany. Jeszcze raz należy powtórzyć, że skoro Wojewoda uznał, iż pozostawione mienie obejmowało dane składniki majątkowe, to nie oznacza, że nie rozpoznał wniosku w pozostałej części. Świadczy to tylko o tym, iż uznał, że w postępowaniu dowodowym wykazane zostało, iż tylko takie nieruchomości, czy też ich części składowe, zostały pozostawione. Ponadto organ wyjaśnił w odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, że z dokumentów pochodzących z archiwów [...] wynika, iż [...] ha gruntów, stanowiących własność M. B., zostało znacjonalizowanych w 1940 r., tj. przed jego repatriacją do Polski. Analogiczne stanowisko zawarł też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2016 r. dotyczącym orzeczenia odmawiającego stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody z 2007 r. W niniejszej sprawie fakt - że Wojewoda załatwił wniosek skarżącego w całości decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., tj. kilka lat przez złożeniem skargi na bezczynność - powoduje, iż brak jest podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym okoliczność, że sprawa została załatwiona w całości jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu powoduje, iż postępowanie sądowe nie podlega umorzeniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że w dacie jej wniesienia organ pozostawał w bezczynności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/17). Wynika to z tego, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu, poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę (poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego - skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a co za tym idzie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s..a, orzekł jak w sentencji wyroku.