I SAB/Wa 648/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku K. D. z dnia [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] Nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej K.D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. D. pismem z dnia [...] złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] J. M. wystąpił do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] - nr hip. [...]. Pismem z dnia [...] J.A. - pełnomocnik K. D., jako spadkobierczyni po J. M., wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy przyznania własności czasowej nieruchomości wszczętej ww. wnioskiem. Następnie, wnioskiem z dnia [...] pełnomocnik K. D. wystąpiła z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Wniosek wpłynął do Kancelarii Urzędu [...] w dniu [...]. Kolejnymi pismami w trybie ponagleń (z dnia [...] i [...]) K. D. występowała do Prezydenta [...] – [...] - Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, o bezzwłoczne załatwienie sprawy. W odpowiedzi skarżąca otrzymywała informację, w której organ zobowiązywał się do wydania decyzji w następujących terminach: pismo z dnia [...] wyznaczające termin wydania decyzji do dnia [...], pismo z dnia [...] wyznaczające termin wydania decyzji do dnia [...], pismo z dnia [...] wyznaczające termin wydania decyzji do dnia [...]. W związku z dalszą bezczynnością organu, w dniu [...] K. D. złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do organu II instancji - Wojewody [...] - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...]. W związku z niedotrzymaniem terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] K. D. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem skarżącej, organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku do dziś nie został on rozpoznany. Skarżąca wskazała, że organ I instancji naruszył art. 35 § 3 k.p.a, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Z tego względu, w ocenie skarżącej, za uzasadnione należy uznać zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 sygn. akt II OSK 321/12. Organ złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu, ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest - z wniosku K. D. reprezentowanej przez J. A. postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ wyjaśnił, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w ww. art. 215. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...] w postanowieniu nr [...] z dnia [...] oraz że postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego rzędu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] skarżąca złożyła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta [...] sprawy odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o nr hip. [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...]. Tym samym spełniony został formalny wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Oceniając zatem merytorycznie zasadność skargi należy podkreślić, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale –mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako; k.p.a.) zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydania przez Sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Bezsporne jest bowiem, iż organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy z wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], o nr hip. [...] i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Jak wynika z akt sprawy wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez J. A., działającą w imieniu K. D. na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa, w dniu[...] – data wpływu do Kancelarii Urzędu [...]. Od tej zatem daty rozpoczęły bieg terminy określone w art. 36 i 37 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, mimo upływu ponad czterech lat od wniesienia ww. wniosku, Prezydent [...] nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Na podstawie zgromadzonego materiału należy wskazać, iż w celu rozpoznania wniosku K. D. Prezydent [....] podejmował szereg czynności w celu skompletowania materiału dowodowego sprawy, jednakże nie prowadził w długich okresach czasu innych czynności merytorycznych, a to co wykonał na przestrzeni ponad 3 lat od dnia doręczenia żądania, powinien dokonać w momencie jego otrzymania albo bezpośrednio później. Podkreślenia wymaga, że organ kilkukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Każdorazowo, w sposób ogólnikowy powoływał się na skomplikowany charakter sprawy i przedłużający się termin zakończenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, organ nie rozstrzygnął sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...] i wskazał stronie nowy termin rozpoznania sprawy, tj. do dnia [...]. Również w odpowiedzi na skargę, niezałatwienia sprawy w terminie organ upatruje w złożonym charakterze postępowania i konieczności analizy zgromadzonej dokumentacji. Z uwagi na to, iż organ dotychczas nie podjął czynności mających doprowadzić do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej, Sąd uznał zasadność skargi na bezczynność. Stanu tego nie wyłącza kilkukrotne wyznaczanie przez organ I instancji nowego terminu na załatwienie sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności (patrz: wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 594/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie wskazano w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...], że zawiadomienie o dodatkowym terminie załatwienia sprawy pismem z dnia [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 36 k.p.a, gdyż zostało wystosowane po upływie terminu do zakończenia postępowania szczególnie skomplikowanego, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Czas trwania tego postępowania (ok. 4 lat), przy braku przyczyn usprawiedliwiających przekroczenie terminów określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także braku przyczyn usprawiedliwiających przekroczenie terminu wskazanego przez Wojewodę [...], uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność w załatwieniu sprawy ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy przy tym samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (patrz: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga dotycząca zobowiązania organu do rozpoznania wniosku jest uzasadniona. Jednakże, zdaniem Sądu, należało wyznaczyć organowi dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, a nie termin czternastodniowy, o który wnosiła skarżąca. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W ocenie Sądu, wskazane okoliczności nie uzasadniają celowości wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Konkludując, uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 p.p.s.a.