I SAB/Wa 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2016 r. [...] (przywoływani dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...] (obecnie [...]). Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] września 2008 r. [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...] (obecnie [...]). Wniosek ów – wniesiony pierwotnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – przekazany został do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury postanowieniem Wojewody [...] z [...] października 2010 r. nr [...]. W efekcie rozpoznania tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] listopada 2013 r., po uchyleniu własnej decyzji z [...] października 2012 r., stwierdził częściową nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] października 1951 r., a w części odmówił stwierdzenia jego nieważności. Decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 październik 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 308/14, poprzez stwierdzenie ich nieważności.. Tym samym zainicjowana wnioskiem z [...] września 2008 r. sprawa administracyjna podlegała ponownemu rozpoznaniu przez organ centralny. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 13 października 2014 r. zwrócono Ministrowi 18 lutego 2015 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia pismem z [...] czerwca 2015 r., ponowionym [...] września 2016 r., skarżący wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zaprzestania naruszenia prawa i wydanie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Następnie zaś wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się: 1) zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do merytorycznego rozpoznania wniosku w terminie jednego miesiąca; 2.stwierdzenia rażącego naruszenie prawa przy wykonywaniu władzy publicznej, polegającego na nieuzasadnionym, przedłużającym się postępowaniu; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na czynności podejmowane dotychczas w sprawie, polegające m.in. na występowaniu do pełnomocnika stron i właściwych organów o informację o aktualnym adresie zamieszkania jednego z uczestników postępowania, a także do Ministra Finansów o nadesłanie informacji czy dawnym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym wypłacono w ramach układów indemnizacyjnych odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Wskazywał nadto na specyfikę postępowań w sprawach gruntów [...], które ze swej istoty są długotrwałe, z uwagi na trudności w ustaleniach stanu faktycznego na dzień wydania kontrolowanego orzeczenie, co miało miejsce kilkadziesiąt lat wcześniej (w tym wypadku przeszło 60 lat temu). Podnosił także argument o konieczności rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu, a także o znacznej ilość tego typu spraw w wydziale gruntów [...], gdzie prowadzonych jest obecnie ponad 500 postępowań przez 4 pracowników. Przy piśmie procesowym z [...] lutego 2017 r. Minister przesłał do Sądu uwierzytelnioną kopię decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydanej w sprawie, w której dotychczas pozostawał w zwłoce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r., po wyroku Sądu stwierdzającego nieważność uprzednio wydanych w tym przedmiocie decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 308/14 stwierdzającym nieważność uprzednio wydanych w sprawie decyzji i zwrocie akt do organu (co miało miejsce w dniu 18 lutego 2015 r.), do dnia wniesienia skargi (w dniu 5 grudnia 2016 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa sprawy legalności orzeczenia administracyjnego z 1951 r. nie rozpoznał. Uczynił to dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. Tymczasem winno to nastąpić co do zasady najpóźniej do 18 kwietnia 2015 r., a więc w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt (art. 35 § 3 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Nie dopełnił także w sposób prawidłowy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował bezpośrednio po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to bowiem dopiero przy piśmie z [...] lipca 2015 r. (k. 10, t.3 akt administracyjnych), a więc po pięciu miesiącach od "odżycia" sprawy po wyroku Sądu i wystosowaniu przez skarżących pierwszego z dwóch wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas także dopiero podjął w sprawie pierwszą czynność ukierunkowaną na jej załatwienie, zwracając się [...] lipca 2015 r. do pełnomocnika stron o wskazanie adresu uczestnika postępowania – G.W. (k. 7 , t.3 akt administracyjnych) Oznacza to, że przez niemal 2 lata pozostawał w stanie bezczynności. Zważywszy jednak na skomplikowany i historyczny charakter, stwierdzić należy, że brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniać jako wywołaną rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, mimo znacznego okresu jej rozpatrywania, nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że zasadniczym czynnikiem determinującym zwłokę były trudności z ustaleniem aktualnego adresu ww. uczestnika postępowania, któremu w postępowaniu tym należało zagwarantować prawo czynnego udziału (art. 10 k.p.a.). Nie można też pomijać podnoszonej przez Ministra specyfiki spraw dotyczące badania legalności orzeczeń wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwłaszcza gdy jak w rozpoznawanej sprawie, dotyczy to orzeczenia wydanego przeszło 60 lat temu. Te są zaś niewątpliwie sprawami skomplikowanymi. Wymagającymi przy rekonstrukcji miarodajnego dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego i prawnego żmudnego i czasochłonnego poszukiwania i analizowania archiwalnych dokumentów, jak też uwzględniania aktualnych stanów prawnych nieruchomości objętych kontrolowanym orzeczeniem. Jeśli przy tym uwzględnić wielość spraw wpływających do organu (na co również Minister zwracał uwagę w odpowiedzi na skargę) i przyjętą zasadą rozpoznawania ich zgodnie z kolejnością wpływu, zaistniałego stan zwłoki w załatwieniu sprawy - choć nagannego - nie można uznać za przejaw intencjonalnego lekceważenia przez organ norm postępowania, które by pozwalały ją charakteryzować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zaś zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania. A więc niezależnie od wyrażanej w tym względzie woli jego stron.