I SAB/Wa 65/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1960 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" Nr rej. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M. B.S. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M.B. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 21 grudnia 2017 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...] ozn, hip. jako "[...]"" rej. hip. [...], która w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) stanowiła własność D. i M. małż. T. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wszczęte zostało na gruncie uprzednio regulujących tę materię przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17. Poz. 70 ze zm.), złożonym przez małżonków T. wnioskiem z 6 maja 1960 r. Wniosek ów ponowiony został 26 sierpnia 2011 r. na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz.121) przez jedną z następczyń prawnych D. T. – M. B. Wobec braku podejmowania przez Prezydenta [...] rozstrzygnięcia w sprawie, wyżej wymieniona wniosła 21 marca 2017 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., wyznaczył Prezydentowi [...] miesięczny termin na zakończenie postępowania. Termin ten upłynął jednak bezskutecznie, w konsekwencji czego M. B., wniosła wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej:zobowiązania Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenia, ze bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej: "p.p.s.a."; oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; a także zasądzenia zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Pełnomocnik strony został zaś, pismem z 29 stycznia 2018 r. wezwany do przedłożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem zaświadczeń Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] z [...] lutego 1963 r., postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Ns [...] oraz podanie adresów wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy o odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] jest uzasadniona. Ta bowiem zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że złożony jeszcze przez rodziców skarżącej wniosek z 6 maja 1960 r. o przyznanie odszkodowania, nie został przez organ rozpoznany. Wniosek ten (złożony pierwotnie w Ministerstwie Handlu Zagranicznego) przekazany został Prezydium Rady Narodowej w [...] przy piśmie z 21 maja 1960 r. Prezydium jednak nie rozpoznało go merytorycznie, a jednie wyraziło wobec strony stanowisko, że regulujący kwestię odszkodowań za określone kategorie nieruchomości [...] art. 50 obowiązującej wówczas ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w ich sprawie nie może mieć zastosowania (vide pismo z [...] czerwca 1960 r. nr [...]). Taki sposób załatwienie owego podania, abstrahując nawet od oceny trafności sformułowanego przez organ organu stanowiska, nie stanowił jednak załatwienia sprawy administracyjnej, w sposób przewidziany k.p.a. Stąd zainicjowane wówczas postepowanie pozostawało nadal w toku także w momencie powielenia w 2011 wniosku odszkodowawczego przez spadkobierczynię D. T. Analiza akt sprawy prowadzi natomiast do wniosku, ze pojedyncze czynności organ podejmował jedynie na początku 2012 r., występując wówczas do szeregu instytucji i jednostek organizacyjnych urzędu go obsługującego o stosowne dokumenty. W styczniu 2012 r. poinformował także stronę o stanie sprawy i dodatkowym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 31 maja 2012 r. (vide pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami z [...] stycznia 2012 r. [...]). Po roku 2012 kolejne czynności w sprawie podjął zaś dopiero w marcu 2017 r., informując wówczas stronę o kolejnym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym tym razem na 30 września 2017 r. (vide pisma Biura Spraw Dekretowych z [...] marca 2017 r. nr [...]) Również ten termin nie został przez niego dochowany. Oznacza to, że Prezydent [...] przy załatwieniu ww. sprawy pozostaje w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi terminu jej załatwienia, oceny charakteru zaistniałej zwłoki . Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc rażąco narusza prawo. Postępowanie prowadzone jest bowiem już przeszło 57 lata, z czego przez szereg lat nie podejmowano w nim jakichkolwiek efektywnych działań zmierzających do jego zakończenia. Taki sposób procedowania sprawy, zwłaszcza mający miejsce po roku 2011 – bez zaistnienia jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód tłumaczących ten stan rzeczy - pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. Wyznaczając, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniających do uzyskania odszkodowania, jak też konieczność ustalenia choćby miejsc zamieszkania wszystkich stron postępowania, w tym m.in. M. T. (byłej współwłaścicielki nieruchomości). Z tego względu Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, uwzględniającym także konieczność poczynienia w ww. zakresie, przy współudziale strony skarżącej, dodatkowych ustaleń, jest termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak chciała tego skarżąca termin czternastu dni. Takie jego oznaczenie jest o tyle korzystne dla strony, że umożliwia zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez nią z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał - co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu. Ze względu na charakter stwierdzonej bezczynności, zasadnym było także, poza skonstatowaniem tego faktu i zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, nałożenie nań dodatkowej sankcji w postaci obowiązku wypłacenia skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej, z tym że w niższej niż oczekiwała tego skarżąca wysokości (2000 złotych). Ustalając ten jej wymiar Sąd wziął pod uwagę, że pomiędzy rokiem 1960 a 2011 (a więc przeszło 50 lat) organ mógł pozostawać w błędnym przekonaniu co do braku konieczności kontynuowania postępowania wywołanego pierwotnym podaniem, wobec udzielonej wówczas nań stronie odpowiedzi. Z tego względu przyznania owej sumy w maksymalnej wysokości (tj. połowie połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.) – o co wnoszono w skardze - byłoby środkiem zbyt daleko idącym i przez to nieadekwatnym do skali uchybień organu mających miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i przyczyn, które te uchybienia spowodowały. Sankcja ta, w połączeniu ze stwierdzoną kwalifikowanym charakterem bezczynności, winny przy tym skłonić organ do zaprzestania dalszego naruszania prawa i podjęcia w sprawie stosownego rozstrzygnięcia w wyznaczonym przez Sąd terminie. Nie ma więc potrzeby dodatkowego dyscyplinowania Prezydenta [...] poprzez wymierzenie mu z tytułu zaistniałej zwłoki grzywny, o co wnoszono w skardze. Z tego powodu w tej części skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1-3 wyroku, a na podstawie art. 151 tej ustawy jak w punkcie 4. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.