I SAB/Wa 652/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku J. G. z dnia 19 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] zajętą pod drogę publiczną ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2005 r. J. G. zwrócił się do Prezydenta W. o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości położonej w W. a zajętej pod drogę publiczną ul. [...] (dawniej ul. [...]). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Prezydent W. zawiesił postępowanie i wyznaczył wnioskodawcy dwumiesięczny termin na wystąpienie do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. J. G. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego działki nr [...] obrębu [...] ([...])[...] m² przeznaczonej pod ulicę [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę- [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...]. Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. Prezydent zwrócił się do Wojewody o nadanie klauzuli ostateczności ww. decyzji. Wojewoda [...] przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócił do Prezydenta ww. ostateczną decyzję Wojewody. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. w Dzielnicy [...] w W. z prośbą o podjęcie czynności zmierzających do złożenia wniosku dotyczącego dokonania wpisu Miasta W. jako właściciela gruntu zajętego pod ulicę [...] stanowiącego działkę ew. nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz o przesłanie do wiadomości kserokopii złożonego wniosku wraz z podaniem nr Dz. KW, pod którym wniosek ten został zarejestrowany. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta W. Biura [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że obecne działki ewidencyjne, oznaczone w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] m² i dz. nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] odpowiadają nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy dla W., VI Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], oznaczonej w dziale pierwszym jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o obszarze [...] m². Jednocześnie organ wniósł o wydanie wypisu i wyrysu dla działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Pismami z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent zwrócił się o nadesłanie koniecznych w sprawie informacji do: Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...], Zarządu Dróg Miejskich w [...], Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...], Archiwum Państwowego W., Archiwum Akt Nowych w W. oraz Biura Administracyjno-Gospodarczego Wydziału Archiwum. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent W. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent W. poinformował J. G., że ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie nastąpi nie później niż do 31 marca 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. J. G. wystąpił do Prezydenta W. o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony przy ul. [...], stanowiący działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Jednocześnie, pismem również z dnia [...] maja 2014 r. wnioskodawca wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na przewlekłość postępowania przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania ww. wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent W. poinformował J. G., że ze względu na konieczność weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia czy stanowi on zupełną podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie nastąpi do dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy wraz z ww. postanowieniem Wojewody zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] października 2014 r. J. G., reprezentowany przez adw. M. G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku J. G. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...] zajętą pod drogę publiczną przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała przebieg postępowania przed organem administracji, który jednoznacznie wskazuje, w jej ocenie, na zasadność skargi. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent W. poinformował J. G., że z uwagi na niezakończoną kontrolę wewnętrzną rozstrzygnięcia merytorycznego nie było możliwe dotrzymanie terminu określonego w postanowieniu Wojewody. Jednocześnie wskazał, iż rozstrzygnięcie nastąpi do dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jednocześnie podniósł, że skarżący na bieżąco informowany był o toku postępowania w sprawie, jak i o przewidywanych terminach zakończenia sprawy. Organ zapewnił, że dokłada wszelkich starań aby rozpatrzyć sprawę w najkrótszym terminie, jednak z uwagi na fakt, iż do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło kilka tysięcy spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowania, każda sprawa rozpatrywana jest według kolejności zebranego materiału oraz kolejności zarezerwowanych środków finansowych w budżecie W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, Sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku J. G. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], zajętą pod drogę publiczną przy ul. [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta W. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, zdaniem Sądu, zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasowych. Przy czym zauważyć również należy, że pierwszą czynnością jaką Prezydent dokonał po wpływie w dniu [...] czerwca 2014 r. do organu akt wraz z decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. było wystosowanie do skarżącego w dniu [...] października 2014 r. pisma zawierającego informację, iż nie było możliwym dotrzymanie terminu rozpoznania sprawy określonego w ww. postanowieniu Wojewody z uwagi na niezakończoną kontrolę wewnętrzną rozstrzygnięcia merytorycznego, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia [...] marca 2015 r. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. (odpowiedź na skargę) organ wskazał, iż dokłada wszelkich starań aby rozpatrzyć sprawę w najkrótszym terminie, jednak z uwagi na fakt, iż do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło kilka tysięcy spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowania, każda sprawa rozpatrywana jest według kolejności zebranego materiału oraz kolejności zarezerwowanych środków finansowych w budżecie W. Wobec powyższego zauważyć należy, że na przestrzeni prawie 5 miesięcy od zwrotu akt sprawy przez Wojewodę wraz z postanowieniem zobowiązującym Prezydenta do rozpoznania sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia Wojewody, Prezydent nie rozpoznał wniosku, a z akt sprawy nie wynika aby czynił działania zmierzające do jego rozpoznania. Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto, brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W przedmiotowej sprawie od dnia [...] czerwca 2014 r., tj. od wpływu akt do organu I instancji po wydaniu przez Wojewodę postanowienia nr [...] Prezydent o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił stronę dopiero pismem z dnia [...] października 2014 r. Przy czym, nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. postanowieniu Wojewody i wskazał termin zakończenia sprawy do dnia [...] marca 2015 r. Wobec tego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. k.p.a. Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto, także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.