I SAB/Wa 655/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. W. B. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: organ/Minister) w sprawie dotyczącej rozpatrzenia złożonego przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w[...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], powiat [...], w części dotyczącej P. P. – pkt 8 orzeczenia. W ww. skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [...] od ww. decyzji Wojewody [...], stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w razie uwzględnienia skargi nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu w związku ze stawianymi w przeszłości pod adresem Ministra zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Minister podkreślił, że reguła ta jest ściśle przestrzegana. Minister zaznaczył, że w okresie wpłynięcia do organu odwołania w tej sprawie w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi spraw, tj. wniosków, odwołań, postępowań wszczętych z urzędu, oczekujących na załatwienie było ok. 593. Minister wskazał również na braki kadrowe związane trudnościami w swobodnym doborze wielkości kadry do ilości i zadań powierzonych Ministerstwu. Minister wniósł, aby przy ustalaniu terminu załatwienia sprawy Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy, wymagającą odniesienia się do stanu faktyczno-prawnego sprzed kilkudziesięciu lat i w związku z tym wniósł o zobowiązanie do rozpoznania odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W opinii organu, brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż zasadniczym czynnikiem determinującym brak rozpoznania odwołania jest znaczna ilość spraw wpływających do organu, przy niedostatecznej obsadzie kadrowej umożliwiającej ich sprawne załatwianie i przyjęta zasada rozpoznawania ich według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Uprzednie wezwanie przez skarżącą Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wpłynęło za pośrednictwem Wojewody do Ministra w dniu [...] maja 2017 r. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu do organu [...] września 2017 r.) skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z kolei Minister pismem z dnia [...] listopada 2017 r., przepraszając za przesunięcie terminu rozpatrzenia odwołania, z powodu dużej ilości spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, poinformował strony postępowania, iż odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia [...] czerwca 2018 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że w trakcie postępowania odwoławczego organ nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozpoznania przedmiotowego odwołania. Jedyną czynnością dokonaną przez Ministra w okresie od dnia [...] maja 2017 r., tj. daty wpływu do Ministra odwołania do dnia wyrokowania - było jedno pisma informujące strony o kolejnym terminie rozpoznania odwołania. Wobec powyższego skargę uznać należało za zasadną, albowiem pomimo upływu terminu do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 § 3 kpa, organ nie zakończył postępowania odwoławczego. Również na dzień orzekania przez Sąd brak było decyzji merytorycznej. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co skutkowało zobowiązaniem organu, zgodnie z jego wnioskiem, do rozpoznania przedmiotowego odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten, w ocenie Sądu, jest wystarczający i daje organowi realną możliwość załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu narusza określoną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona przewlekłość postępowania ma rażący charakter. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Sąd, dokonując takiej oceny, miał na względzie datę wpływu do organu przedmiotowego odwołania ([...] maja 2017 r.), charakter postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym dotyczącym decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z listopada 1954 r., wziął również pod uwagę skomplikowany charakter sprawy dotyczący stanu faktycznego i prawnego sprzed kilkudziesięciu lat. Jednocześnie Sąd uznał, że brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Sankcja ta jest bowiem środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który, w ocenie Sądu, powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, czyli w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowanie organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kpa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, w pkt 3 sentencji – na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.