I SAB/Wa 659/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2017 r., o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...]przy ul. [...], ozn. hip "[...]", nr rej. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 11 lipca 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. pod nazwą "[...]", nr rej. hip. [...]. W skardze strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca decyzji rozstrzygającej wniosek odszkodowawczy, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Dodatkowo J. P. wystąpił o zasądzanie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę, strona podniosła, że wobec braku rozpoznania wniosku, pismem z dnia 22 września 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa. Pomimo tego do dnia wniesienia skargi, Prezydent nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale również nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że w toku prowadzonego postępowania gromadzone był m.in. dokumenty potwierdzające prawo własności do nieruchomości, dokumenty stwierdzające, czy działka była zabudowana w chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), kiedy teren objęty roszczeniem został przejęty przez inwestora oraz kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji. W sprawie konieczne jest jeszcze określenie przeznaczenia przedmiotowego terenu w planach zabudowy [...] na 1945 r., tj. czy działka mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Do akt przedmiotowej sprawy załączone zostały akta własnościowe ww. nieruchomości. Kolejno, pismami z 2 października 2017 r. zwrócono się do Biura Geodezji i Katastru Delegatury [...] o przesłanie mapy z zaznaczonymi granicami aktualnych działek ewidencyjnych oraz granicami dawnej nieruchomości i wydruku informacji z ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych, w skład których wchodzi dawna nieruchomość hipoteczna, a także do Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych. Następnie, organ wystąpił do Archiwum Państwowego o przesłanie kopii fragmentu Ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych wraz z odpowiednim opisem dotyczącym ww. nieruchomości oraz kopii dokumentów z akt nieruchomości oraz Biura Odbudowy Stolicy dotyczących ww. gruntu. Prezydent podkreślił, że w wypadku pozytywnego zweryfikowania łącznie obu przesłanek określonych w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konieczne będzie jeszcze sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego oraz zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Z tych względów nie było możliwym rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa, o czym pełnomocnik strony został poinformowany pismem z 3 października 2017 r. Jednocześnie Prezydent wskazał, że pewne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem ww. dekretu. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach Kpa. Ponadto sprawy powinny być rozpatrywane zgodnie z kolejnością ich wpływu, a wniosek skarżącego jest stosunkowo nowy w porównaniu do innych toczących się w organie spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W myśl art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (12 § 1 Kpa), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Rozpoznając złożoną skargę Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był do oceny, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z 19 października 2017 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, Sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). W niniejszej sprawie Sąd zakwalifikował sprawę jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przechodząc do oceny merytorycznej rozpatrywanej sprawy, podkreślenia wymaga, że pojęcie "przewlekłość postępowania" zostało zdefiniowane ustawowo. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania uznał, że żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie Prezydent w sposób przewlekły prowadził postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego za nieruchomość. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie przekroczony. Do chwili obecnej decyzja w sprawie nie została wydana. Z akt sprawy wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pokrywa się z opisanymi w odpowiedzi na skargę czynnościami procesowymi podejmowanymi w postępowaniu przez organ. Jednakże w działaniu Prezydenta brak było koncentracji czynności procesowych, a pierwsze działania organ podjął dopiero w październiku 2017 r., a więc po 3 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 10 lipca 2017 r. w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, w opisanych wyżej okolicznościach przedmiotowej sprawy wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość w prowadzeniu postępowania, choć naganna, nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Prezydent zmierzał do merytorycznego załatwienia sprawy, nie wykonywał czynności pozornych. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie przewlekłości znaczenie miało także to, że sprawy o odszkodowanie za nieruchomości [...] są sprawami skomplikowanymi, ponieważ ich wyjaśnienie opiera się na ustaleniu przesłanek odnoszących się do okoliczności sprzed wielu lat wstecz. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów Kpa, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. Dodatkowo zgodzić się należy z organem, że wniosek odszkodowawczy skarżącego z 10 lipca 2017 r., jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie przez Prezydenta [...]. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a Ppsa orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 4 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 Ppsa.