I SAB/Wa 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M., K. Z., J. K., B. M., A. W., J. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Pismem z [...] października 2017 r. A. M., K. Z., J. K., B. M., A. W., J. O. wnieśli skargę na bezczynność Wojewody [...], w związku z tym, że Wojewoda rozpoznał odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2015 r. po ponad [...] miesiącach od wniesienia odwołania przez skarżących. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ppsa) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wnioskiem z [...] października 1948 r., W. K. i H. T. (dawni właściciele hipoteczni) wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip., jako "Kolonia we wsi K. nr [...]", rej. hip. [...]. Skarżący są spadkobiercami pierwotnych wnioskodawców. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] stycznia 1954 r., nr [...] rozpatrzyło odmownie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Decyzją z [...] września 1954 r., nr [...] wydaną przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, utrzymano powyższe orzeczenie w mocy. Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1954 r. i orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. Decyzją z [...] listopada 2015 r., [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. "Kolonia we wsi K. nr [...], rej. hip. [...], który stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Od decyzji Prezydenta skarżący złożyli odwołanie. Przy piśmie z [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Wojewody [...]. Skarżący zarzucili, że po doręczeniu odwołania organ II instancji nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W związku z tym skarżący pismem z [...] marca 2017 r. złożyli do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody [...]. Dopiero [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie i decyzją nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie Wojewody miało miejsce po upływie ponad [...] miesięcy od doręczenia mu odwołania - co, w ocenie skarżących, bezsprzecznie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał zażalenie skarżących na bezczynność Wojewody [...] za nieuzasadnione, kierując się jedynie przesłanką faktyczną - czyli wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]. Skarżący wskazując na treść 35 § 1 i § 3 kpa podnieśli, że Wojewoda [...] nie zachował ustawowo przewidzianych terminów rozpoznania odwołania. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2015 r., zostało rozpoznane po upływie blisko roku. Wojewoda [...] w żaden sposób nie poinformował skarżących o nierozpoznaniu sprawy w terminie, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 kpa. Nie wskazał też nowego terminu załatwienia sprawy ani nie poinformował o przyczynach przedłużającego się postępowania. Wszystkie te okoliczności, zdaniem skarżących, jednoznacznie wskazują na bezczynność Wojewody [...] w niniejszym postępowaniu. Jakkolwiek bezczynność ta ustała i nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, to jednak skarżącym służy prawo domagania się stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący wskazując na rozumienie pojęcia bezczynności w doktrynie i orzecznictwie zarzucili, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie podjął żadnych czynności, zmierzających do zakończenia postępowania. Rozpatrzenie odwołania po upływie ponad [...] miesięcy nie tylko stanowi o bezczynności organu, ale również o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący podnieśli, że w przypadku, gdy odwołanie zostało rozpatrzone, sąd uwzględniając skargę na bezczynność nie zobowiąże organu do wydania w określonym terminie decyzji. Jednak jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13 : "Wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ppsa. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 ppsa.". W ocenie skarżących fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia bezczynności na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ppsa. Skarżący wskazali, że wobec zachodzących zmian i rozszerzenia środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, niemożliwe stało się bowiem zaakceptowanie sytuacji, gdy przez wydanie aktu, tj. załatwienie sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Taka wykładnia skutkująca bądź oddaleniem skargi, gdy załatwienie sprawy nastąpiło przed wniesieniem skargi, bądź umorzeniem postępowania w sytuacji, gdy do tego załatwienia doszło już po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, podważałaby bowiem cały sens wprowadzonych przez ustawodawcę zmian. Pozbawiałaby stronę możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia (art. 417 (1) § 3 kodeksu cywilnego). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny już w pierwszych swoich orzeczeniach wydanych w nowym stanie prawnym wyraził pogląd, że załatwienie przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny oraz że załatwienie sprawy nie powoduje bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego i nie uzasadnia jego umorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 5 lipca 2012 r. oraz 26 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 1031/12 i II OSK 1360/12 określił na nowo sposób rozumienia i stosowania art. 149 § 1 i § 2 ppsa, a w konsekwencji orzeczenia te stały się podstawą tezy wyrażonej w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. Skarżący podnieśli, że stwierdzenie przez Sąd bezczynności Wojewody [...], jako rażącego naruszenia prawa, ma na celu przede wszystkim zapobieganie naruszeniom ze strony Wojewody w przyszłości. Jednak jest też niezwykle istotne z punktu widzenia skarżących - ich indywidualnego interesu. Stwierdzenie bowiem, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, będzie stanowiło dla skarżących prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym na podstawie art. 417(1) § 3 k.c. W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 417(1) § 3 k.c. wskazuje się bowiem na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego, bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podniósł, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność, to oznacza, iż brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser. Wierzbowski, 2017, wyd. 5). W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2015 r. [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...]. W rezultacie organ rozpoznał odwołanie przed złożeniem przez strony skargi na bezczynność Wojewody [...]. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd nie bada okoliczności podniesionej w skardze, tj. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena skutków wniesienia skargi na bezczynność już po załatwieniu sprawy przez organ (tj. po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...]). Zagadnienie to budziło kontrowersje w orzecznictwie i piśmiennictwie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan bezczynności czy przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało, np. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 937/11: z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 42/15, z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 337/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 615), w którym wskazuje się, że "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu". W orzecznictwie wyrażono jednak również pogląd odmienny, gdy chodzi o skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a mianowicie przyjmujący, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny (por. powołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in. na znaczenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym. Jednakże nie jest to stanowisko utrwalone w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu. Po pierwsze, podstawowym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia niepożądanych przez ustawodawcę stanów. Wyraźnie wskazuje na to systematyka art. 149 ppsa, gdzie dopiero w dalszej kolejności określone są dodatkowe elementy wyroku uwzględniającego skargę (§1a - §2). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Inaczej rzecz kształtuje się w razie wydania decyzji po wniesieniu skargi – wówczas skarga realizuje swe podstawowe założenie. Po drugie, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność (lub przewlekłość) nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. W orzecznictwie przeważa stanowisko, zgodnie z którym, gdy skarga na bezczynność wniesiona została po wydaniu aktu, a wobec tego organ nie pozostawał w bezczynności, to sąd skargę na bezczynność oddala (por. wyroki NSA: z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15; z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/16; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 41/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Op 7/16 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt I FSK 154/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: " W sytuacji zatem wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takim przypadku nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia. Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzania grzywny". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że "celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności". Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela. Natomiast powołane przez skarżących, na poparcie twierdzeń skargi orzeczenia NSA: z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Otóż w obydwu sprawach akty administracyjne zostały wydane po wniesieniu skargi, tj. w toku postępowania sądowego. W takich sytuacjach oczywistym jest badanie charakteru bezczynności i orzekanie w tym zakresie przez sąd. W niniejszej sprawie wprawdzie Wojewoda pozostawał w bezczynności w wydaniu decyzji, jednakże w dacie wniesienia skargi, tj. [...] października 2017 r., stan bezczynności ustał, gdyż decyzja Wojewody została wydana [...] czerwca 2017 r. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa. .