I SAB/Wa 67/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K., D. K., B. P., E. W., M. S. i A. S. na przewlekłe prowadzenie przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] postępowania rozpoznawczego w przedmiocie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1955 r. nr [...] 1. zobowiązuje Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] do wydania decyzji w sprawie [...] w przedmiocie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1955 r. nr [...] - w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] prowadziła postępowanie rozpoznawcze przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz: N. K., D. K., B. P., E. W., M. S. i A. S. solidarnie kwotę 682 (sześćset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 3 lutego 2020 r. N. K., D. K., B. P., E. W., M. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisje do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej: "Komisja") postępowania rozpoznawczego w sprawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1955 r. nr [...] o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi przedstawili oni przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że wszczęte ono zostało postanowieniem z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...], o czym strony powiadomiono poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej – na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267) dalej: "u.s.d.r." Właściwe zaś organy administracji oraz sądy - na piśmie - na podstawie art. 26 ust 1 tej ustawy. W jego toku Komisja wysłała szereg próśb do wielu podmiotów o przekazanie jej akt/dokumentów/informacji dotyczących przedmiotowej nieruchomości, przy czym ostatnią taką prośbę wystosowała [...] marca 2019 r. – występując do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o odpis wyroku z uzasadnieniem w sprawie sygn. akt: [...]. W odpowiedzi na nią, odpis wyroku wraz z uzasadnieniem Komisja zaś otrzymała [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Komisja dopuściła dowód z opinii biegłego, która to opinia wpłynęła do niej [...] kwietnia 2018 r. Kolejnym natomiast postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. zwróciła się o opinię do Społecznej Rady, o której mowa w art. 8 u.s.d.r., która otrzymała [...] sierpnia 2018 r. Ostatnią zaś jej czynnością było wypożyczenie [...] listopada 2019 r. akt dwóch spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [...] Prezesowi Sądu Okręgowego [...], z prośbą o ich niezwłoczny zwrot po wykorzystaniu. Skarżący wskazywali przy tym na podejmowane przez Komisję próby doręczenia na piśmie zawiadomienie o wszczęciu Postępowania A. W. - jednemu ze współwłaścicieli lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], choć zgodnie z art. 16 ust. 3 u.s.d.r. wystarczające było zawiadomienie dokonane poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zaznaczali jednocześnie, że Komisja nie próbowała doręczyć na piśmie zawiadomienia żadnej innej stronie postępowania - jak choćby skarżącym. Pismami z [...] lutego 2018 r. i z [...] lutego 2019 r. Komisja próbowała także uzyskać odpisy aktów stanu cywilnego A. W. w Urzędzie Stanu Cywilnego [...], pomimo że w ich cenie nie było takiej potrzeby i już za pierwszym razem, pismem z [...] lutego 2018 r. urząd ów poinformował Komisję, że nie posiada stosownych dokumentów. Pismami z [...] kwietnia 2018 r. i [...] lutego 2019 r. Komisja próbowała także ustalić adres A. W. u pozostałych współwłaścicieli lokalu, choć już za pierwszym razem D. A. - jeden ze współwłaścicieli lokalu - przekazała Komisji stosowną informację. Wskazywali nadto na podjęta próby doręczenia wyżej wymienionej zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego na adres w USA (pismem z [...] marca 2019 r.) i ponowne ustalenia jej adresu u pozostałych współwłaścicieli lokalu (pismem z [...] października 2019 r.). Mając na względzie tak przedstawiony przebieg postępowania ocenili, że jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Natomiast podejmowane przez Komisję działania, dotyczące próby doręczenia na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania A. W., w świetle przepisów powołanej wyżej ustawy były zbędne, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że Komisja nie próbowała doręczyć na piśmie zawiadomienia żadnej innej stronie postępowania. Wskazywali nadto na wniesione [...] stycznia 2020 r. ponaglenia, w odpowiedzi na które Komisja wskazała nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczając go na [...] lutego 2020 r. (pismem z [...] stycznia 2020 r.) W tym stanie rzeczy wywodzili, że prowadzi ona postępowanie rozpoznawcze w sposób przewlekły i żądali zobowiązania jej przez Sąd do podjęcia decyzji w sprawie w terminie 14 dni od wydania wyroku oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 90 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r. poz.2325) dalej: "p.p.s.a." Zakwestionowała stanowisko skarżących o niepodejmowaniu po [...] kwietnia 2019 r. czynności, które miały wpływ na tok postępowania wskazując, że [...] kwietnia 2019 r., na skutek wniosku z [...] marca 2019 r., zwróciła Sądowi Rejonowemu [...] wypożyczone akta sprawy o sygn. [...] oraz [...], z prośba o ich wypożyczenie po ewentualnym wykorzystaniu. Z kolei na wniosek z [...] listopada 2019 r., wypożyczyła [...] listopada 2019 r. Sądowi Okręgowemu [...] akta o sygn. [...] oraz akta [...], które zwrócone jej zostały [...] lutego 2020 r. Do tego czasu nie dysponowała zatem pełnym materiałem dowodowym, pozwalającym na zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed zakończeniem postępowania. Uniemożliwienie natomiast stronie zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym naruszałoby wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podkreślała przy tym, że organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.), a następnie umożliwić im aktywne w nim uczestnictwo, tj. m.in. umożliwić stronom dostęp do akt sprawy (art. 73 k.p.a. i 74 k.p.a. ) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać je o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), zapewnić możliwość wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Zasada zaś szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie kompletnego materiału dowodowego, Kierując się tą zasadą. Komisja w toku postępowania rozpoznawczego podejmowała szereg czynności prowadzących do wnikliwego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Wobec natomiast braku zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma skierowanego do strony A. W., zamieszkałej w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej, pismem z [...] października 2019 r., zwróciła się ponownie do M. N. z prośbą o udzielenie informacji, dotyczącej aktualnego miejsca zamieszkania tej strony. Ponadto, z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru, [...] października 2019 r. złożyła reklamacje, dotyczącą doręczenia przesyłki A. W. przez Pocztę Polską S.A. Komisja podjęła powyższe czynności mając na celu faktyczne zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronie zamieszkałej w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Wskazywała nadto na zamieszczone 14 lutego 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie, która to czynność poprzedza wydanie decyzji. Uzasadniając wiosek o przeprowadzenie rozprawy, Komisja powoływała się na złożoną problematykę zawisłej przed sądem sprawy oraz interes publiczny, mający przemawiać za tym trybem rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1955 r., nr [...] o odmowie przyznania C. K. i A. P., w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonej jako "Kolonia we wsi [...] nr [...]", rej. hip. [...]. Przewlekłość postępowania zachodzi natomiast gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma ona zatem miejsce wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych lub nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Stąd przy ocenie zagadnienia przewlekłości ocenić należy działania (zaniechania) organu przez pryzmat celu prowadzonego przezeń postępowania. Skoro zaś przedmiotem kontroli, w ramach realizacji zadań Komisji zakreślonych w art. 3 ust. 2 u.s.d.r. – związanych z wyjaśnieniem nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich - było orzeczenie z 1955 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul [...], działania procesowe Komisji winny być ukierunkowane na rekonstrukcje stanu faktycznego i prawnego wówczas istniejącego i mającego znaczenie prawne przy podejmowaniu tego orzeczenia. Przy czym ze względu na fakt, że sprawę legalności ww. orzeczenia Komisja przejęła do własnego rozpoznania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w warunkach, gdy znaczna część materiału dowodowego niezbędna do jego kontroli została już przez Kolegium zgromadzona, pozostało jej jedynie jego ewentualne uzupełnienie. Tymczasem analiza działań Komisji, znajdujących odzwierciedlenie w aktach, prowadzi do wniosku, że miast uzupełnić materiał dowodowy w stopniu niezbędnym do załatwienia sprawy, gros czynności przez nią podejmowanych skoncentrowana była na ustalaniu okoliczności, które z punktu widzenia celu owego postępowania nie miały jakiegokolwiek znaczenia. Tytułem przykładu można tu wymienić: wezwanie Prezydenta [...] do udzielenia informacji "o postępowaniach lub innych działaniach reprywatyzacyjnych nieruchomości warszawskich, w których występował – jako uczestnik tych procesów A. P. oraz w których jako strona, pełnomocnik lub kurator strony – B. G." (k.27); a także wezwanie do udzielenia informacji o czynnościach związanych z przywróceniem stanu sprzed przekazania niesprzedanej części budynku przy ul. [...] następcom prawnym byłych właścicieli po wyroku uchylającym decyzję nadzorczą wydaną w przedmiocie orzeczenia z 1955 r. (k. 519). Podobnie bez związku ze sprawą pozostawały liczne postępowania sądowe, których akt żądała Komisja. Nie sposób bowiem takiego związku upatrywać w sprawach: o ustalenia istnienia stosunku najmu lokalu (sygn. akt [...], o której akta Komisja występowała [...] grudnia 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. (k. 23, 51), o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (sygn. akt [...]), o akta której Komisja wystąpiła [...] stycznia 2018 r. (k. 53), czy sprawie karnej dotyczącej przestępstwa zniesławienia (sygn. akt [...]), o której akta wystąpiono [...] marca 2019 r. Dla oceny legalności decyzji z 1955 r. nie ma także znaczenia aktualny stan techniczny budynku, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego, ani podejmowane po jej podjęciu w obszarze budynku prace remontowo-konserwatorskie. Stąd żądanie informacji na ich temat (o co Komisja występowała [...] stycznia 2018 r., [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2018 r. – k. 78, 166 i 190), a w konsekwencji także oczekiwanie na ich nadesłanie było zbędne. Prowadziło natomiast do przedłużania ponad konieczną miarę prowadzonego postępowania. Oceniając całokształt podejmowanych przez organ działań uprawnione jest wręcz wnioskowania, że w zakresie zainteresowania Komisji miast okoliczności relewantnych dla oceny legalności orzeczenia z [...] września 1955 r. (jak kwestia dochowania terminu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu, legitymacja osób go składających, czy przeznaczenie planistyczne nieruchomości w dacie wydania orzeczenia), pozostawały kwestie związane z przekazaniem w zarząd spadkobiercom dawnych właścicieli części niesprzedanego budynku dekretowego przy ul. [...] - co nastąpiło w oparciu o zarządzenie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. Te zaś okoliczności w żaden sposób nie mogą determinować rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest ww. orzeczenie. Konsekwencją z kolei tak ukierunkowanej aktywności organu była ponad dwuletnia zwłoka w załatwieniu sprawy. Choć materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji zgromadziła ona już w pierwszej połowie 2018 r. Ostatni dowód w postaci opinii geodety uzyskała ona [...] kwietnia 2018 r., a [...] sierpnia 2018 r. otrzymała także opinię Społecznej Rady wieńczącej postępowania rozpoznawcze i poprzedzającej wydanie w nim decyzji (vide art. 11 ust. 1 u.s.d.r. oraz § 34 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich- MP poz. 166). Jednakże decyzji tej nie podejmowała, a jedynie jeszcze dziewięciokrotnie przedłużała termin w jakim ma to nastąpić, co czyni zarzut przewlekłości przy procedowaniu sprawy w pełni zasadnym. Tym bardziej, że w toku ponad dwuletniego jej rozpoznawania, szereg podejmowanych przez Komisję czynności było zbędnych. Tak bowiem ocenić należy nie tylko badanie okoliczności odzyskania prawa do budynku (jego części) przez spadkobierców byłych właścicieli, czy stanu technicznego owego budynku, ale również próby doręczenia do rąk własnych wydanych przez organ aktów i pism procesowych wyłącznie jednej ze stron postępowania (A. W.), mimo przyjętego przez Komisję trybu ich doręczania (skutecznego względem wszystkich stron) w sposób przewidziany w art. 16 ust. 3 u.s.d.r, tj. poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Wytłumaczeniem takiego wyjątkowego potraktowania tylko jednej ze stron, nie sposób tłumaczyć – jak czyni to Komisja w odpowiedzi na skargę – samym faktem zamieszkania strony poza granicami Rzeczypospolitej i chęcią zagwarantowania jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Prawodawca nie uzależniał bowiem możliwości skutecznego doręczania w powyższym trybie pism procesowych (aktów jurysdykcyjnych) stronom postępowania od miejsca ich zamieszkania, czy siedziby. Stąd decydując się na określoną formę komunikowania ze stronami - w tym przypadku poprzez ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, a nie doręczenie realizowane na zasadach określonych w rozdziale 8 k.p.a. - Komisja winna konsekwentnie ją stosować względem każdej ze stron, a nie tylko niektórych z nich, arbitralnie przez siebie wybranych. Podejmowanie natomiast w toku postępowania czynności zbędnych, przekładające się na jego przedłużanie ponad miarę niezbędną do wydania rozstrzygnięcia je kończącego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. dyrektywą działania organów wnikliwe i szybko, przy posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Pozostaje także w kolizji z ustanowioną w art. 7 k.p.a., a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, obligującą organy do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie faktu przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wyznaczenia Komisji terminu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a) Ustalając termin w jakim Komisja będzie zobligowana do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd wziął pod uwagę aktualne na dzień orzekania ograniczenia funkcjonowania organów administracji publicznej i urzędów je obsługujących, wywołane zagrożeniem epidemicznym, co bez wątpienia musi determinować tempo rozpatrywania zawisłych przed nimi spraw. Z tych przyczyn ocenił, że rozsądnym i realnym terminem, w jakim w tych szczególnych uwarunkowaniach możliwe jest zakończenie postępowania, jawi się termin pięciomiesięczny, którego bieg - po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a. - rozpocznie się od dnia doręczenia organowi akt wraz z odpisem wyroku, a nie jak oczekiwali skarżący termin 14 dni. Dokonując natomiast oceny charakteru stwierdzonej opieszałości Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za taką jej oceną przeszło dwuletni okres jej nieefektywnego procedowania, przy jednoczesnym braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód mogących tę zwłokę tłumaczyć. Takich nie stanowi zwłaszcza – wskazywana w odpowiedzi na skargę – potrzeba dysponowania aktami z postępowań sądowych prowadzonych pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...] i [...] (uprzednio wypożyczonych w różnych datach właściwym sądom). Pomijając nawet fakt, że postępowanie te prowadzone były przeszło pół wieku po wydaniu kontrolowanego przez Komisję orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, godzi się zauważyć, że ich przedmiot (eksmisja z lokali w budynku przy ul. [...], czy ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej na potrzeby wówczas prowadzonych postępowań) nie pozostaje z tym orzeczeniem w jakimkolwiek związku. Zatem materiał dowodowy zgromadzony w aktach tych spraw, nie będzie determinował oceny jego legalności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy. W ocenie Sądu nie zachodziły w sprawie okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy, o co wnioskowała Komisja. Niezależnie od powyższego, jej przeprowadzenie w stanie zagrożenia epidemicznego wywołanego wirusem COVID-19, byłoby niemożliwe. Oczekiwanie zaś na ustąpienie tego zagrożenia, w celu rozpoznania skargi na posiedzeniu jawnym, prowadziłoby do ograniczania stronom prawa do rozpoznania ich sprawy przez sąd bez zbędnej zwłoki.