I SAB/Wa 673/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1957 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., nr [...], o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] hip. [...], w części stanowiącej aktualnie dz. ew. [...] z obrębu [...]; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2017 r. M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. [...], w części stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...]. W skardze tej domagał się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę podnosił, że o stwierdzenie nieważności wskazanych na wstępie decyzji wystąpił [...] marca 2017 r., a w toku dotychczasowego postępowania organ podejmował czynności jedynie wyłącznie na skutek składanych ponagleń. Jako przykład podawał, że dopiero po jego monicie z [...] maja 2017 r., Minister zwrócił się pismem z [...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zwrot wypożyczonych administracyjnych, a po ponagleniu z [...] czerwca 2017 r., wystąpił [...] lipca 2017 r. do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentów Biura Odbudowy [...]. W tym samym też dniu poinformował strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 24 września 2017 r. złożone w trybie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej "p.p.s.a.", pozostawiono bez odpowiedzi. Nie podjęto również innych czynności, o które wnosił wnioskodawca, a mających na celu zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, tj. uzyskanie odpisu planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji, czy też uzyskania wypisu i wyrysu dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Wyznaczony z kolei przez Ministra pismem z [...] lipca 2017 r. termin na załatwienie sprawy (do [...] listopada 2017 r.) miał, zdaniem skarżącego, charakter pozorny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc że [...] kwietnia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło 14 wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w zakresie dotyczącym poszczególnych działek ewidencyjnych. Po ich wpływie zaś niezwłocznie przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego. Wskazał na wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z prośbą o zwrot akt własnościowych nieruchomości, które uzyskano [...] czerwca 2017 r. Zwrócono się nadto do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentów Biura Odbudowy [...]. Uzyskano także w toku postępowania opinię geodezyjną. Wskazywał również na wpłynięcie w toku postępowania kolejnego (piętnastego wniosku) M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji, a także wniosku złożonego przez inne osoby, które następnie własny wniosek wycofały, przyłączając się do poszczególnych wniosków M. P. W dalszej kolejności Minister podał, że postanowieniami z [...] listopada 2017 r. nr [...] połączył wnioski M. P. do wspólnego rozpoznania oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.pa. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. przedmiotem wniesionej przez M. P. skargi jest opieszałość organu centralnego przy rozpoznawaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], w części w jakiej dotyczy ona aktualnej działki nr [...] z obrębu [...]. Jako że przepisy procedury administracyjnej oraz komplementarnej z nią procedury sądowo-administracyjnej wyróżniają różne postacie owej opieszałości, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy skarga dotyczy bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju), czy też przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania nieważnościowego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym, podzielanym przez skład orzekający w sprawie, wyrażono pogląd, iż w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Taka kwalifikacja jest konieczna zwłaszcza wówczas, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - sam skarżący w sposób niekonsekwentny posługuje się terminologią odnosząca się do opieszałości organu, tytułując skargę jako "skargą na bezczynność", przy jednoczesnym sformułowaniu żądania oceny stanu "przewlekłego prowadzenia postępowania" Samo pojęcie "bezczynności" jak też "przewlekłości postępowania", w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...]czerwca 2017 r. (a ten jest właściwy w sprawie ze względu na datę wszczęcia postępowania) nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie prezentowany jest natomiast pogląd, podzielany również przez skład rozpoznający skargę, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r. I OSK 2114/13 Lex nr 1421789). Zaś z jego przewlekłością wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem wówczas, gdy podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że do dnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania, stan zwłoki w jej załatwieniu, wynikał nie tyle z bezczynności organu, ale z przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania nadzorczego, a więc podejmowania w nim poszczególnych czynności procesowych, bez należytej ich koncentracji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. , wpłynął do organu [...] kwietnia 2017 r. – co potwierdza data wskazana w umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Od niej zatem rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin wyznaczony art. 35 § 3 k.p.a., w jakim sprawa ta winna być co do zasady rozpoznana (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Tymczasem pierwszą czynność w niej - jaką było wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zwrot akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości - Minister podjął dopiero [...] maja 2017 r. Zawiadomienie do jednostek, traktowanych jako strony, o wszczęciu postępowania nadzorczego wraz z informacją o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy, jak również o przedłużeniu terminu zakończenia postepowania, wystosowała zaś [...] lipca 2017 r. , a więc po upływie dalszych dwóch miesięcy. Także wówczas dopiero wystąpił do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie kopii materiałów Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 obejmujących przedmiotową nieruchomość, niezbędnych przy kontroli legalności kwestionowanych decyzji. Przy czym czynności te - jak słusznie podnosił skarżący - podejmował w istocie w reakcji na kolejne jego monity. Postanowienia o połączeniu do wspólnego rozpoznania piętnastu wniosków M. P. o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji, a także o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podjął zaś dopiero [...] listopada 2017 r., a więc już po wniesieniu skargi i przeszło siedem miesięcy po zainicjowaniu postępowania. W konsekwencji tak sporadycznej realizacji czynności procesowych sprawa nie tylko nie została rozstrzygnięta w terminie wyznaczonym art. 35 § 3 k.p.a. , ale do dnia zawieszenia postępowania pozostaje nadal na jej początkowym etapie rozpatrywania, związanym z gromadzeniem akt archiwalnych. Zważywszy jednak na fakt, że Minister nie pozostawał w niej zupełnie bezczynny i podejmował (choć niezbyt intensywnie), wskazane wyżej czynności oraz akty procesowe, brak jest w ocenie Sądu wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by kwalifikować tę opieszałość jako efekt rażącego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, a przez to jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Ta ocena jest tym bardziej uprawniona, że sprawa w której pozostawał on w ` zwłoce ma niewątpliwie charakter skomplikowany, choćby ze względu na jej historyczny kontekst. Dotyczy wszak oceny legalności decyzji wydanych ponad 60 lat temu, a przy tym w tej ich części, które odnoszą się do dawnej nieruchomości hipotecznej, podlegającej przez ten okres przekształceniom geodezyjnym i własnościowym, co powoduje, że jej prawidłowa identyfikacja w terenie nie jest obecnie tak oczywista. Czego konsekwencją była konieczność pozyskania przez organ stosownej opinii geodezyjnej. Ta zaś przygotowana została dopiero [...] sierpnia 2017 r. W sprawie ujawniły się także wątpliwości, co do ważności umowy sprzedaży spadku z [...] października 2013 r. Rep. A nr [...] po M.G. przez W. G., co rzutuje na prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego, czemu dał wyraz Minister w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, Sąd nie był kompetentny do oceny legalności postanowienia z [...] listopada 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawa procesowa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na opieszałość organu przy ich załatwianiu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli. W pierwszym przypadku są to więc akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, a w drugim bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji zakresy sądowej kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny zaś przedmiot kontroli determinuje także sposób rozstrzygnięcia sądowego. Zważywszy jednak na zawieszenie przez Ministra postępowania administracyjnego w sprawie, konsekwencją czego jest ustanie biegu terminów wskazanych w kodeksie (art. 103 k.p.a.), bezprzedmiotowe stało się obecnie zobowiązywanie organu, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu. W związku z czym w powyższym zakresie postępowanie Sądowe należało umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także art. 119 pkt 4 i art. 120 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).