I SAB/Wa 692/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. N., J. W., Z. L., K. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1963 r. nr [...]- w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. N., J. W., Z. L., K. G. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. N., J. W., Z. L. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1963 r., nr [...] odmawiającego poprzednikowi prawnemu skarżących przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]. Zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - rażące naruszenie art. 35 Kpa poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji niewydanie decyzji w zakreślonym przez ustawodawcę terminie; - rażące naruszenie art. 36 Kpa poprzez jego niezastosowanie i w efekcie brak powiadomienia skarżących o przyczynach zaniechania wydania decyzji w terminie ustawowym, jak również wskazania nowego terminu rozpoznania sprawy, do czego organ był zobowiązany; - naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 Kpa poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i koncentracji materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: - stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez Sąd; - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]września 1963 r., nr [...] wpłynął do organu w dniu 6 grudnia 2012 r. Pomimo upływu terminów do rozpoznania sprawy, o których mowa w art. 35 Kpa, do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja. Organ w toku postępowania nie wskazał nawet przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy w terminie, jak również nie wyznaczył nowego terminu do jej rozpoznania (czym w sposób rażący naruszył art. 36 Kpa). Z powodu braku podejmowania merytorycznych czynności w sprawie strony kilkakrotnie zwracały się do Prezesa SKO w W. o interwencję w sprawie, jednakże nie przyniosło to żadnego rezultatu. W ocenie skarżących, postępowanie jest prowadzone bez żadnej koncepcji i bez planu działania, co do koniecznych do pozyskania w sprawie ewentualnych dodatkowych dowodów, czyli z naruszeniem zasady koncentracji wymaganej art. 12 Kpa, co z kolei podważa również zaufanie stron do organu prowadzącego postępowanie (art. 8 Kpa). Strony bowiem liczą na prowadzenie przez organ postępowania w sposób rzetelny, zmierzający do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Treść obowiązku płynącego z art. 35 Kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowań bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia organu oraz upływ ponad 2 lat od złożenia wniosku do organu, organowi zarzucić należy bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Wszelkie telefoniczne monity, próby ustalenia na jakim etapie znajduje się postępowanie oraz kiedy nastąpi wydanie decyzji skutkowało odpowiedzią o braku rozstrzygnięcia, jak również o dużej ilości spraw rozpoznawanych w kolejności ich wpływu. Skarżący podkreślili, że okoliczność zaniechania przez organ wydania decyzji w terminie z powodu dużej liczby prowadzonych postępowań, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu. Skarżący zarzucają organowi, iż w toku niniejszego postępowania organ kilkakrotnie przesyłał akta własnościowe nieruchomości do innych urzędów, sam natomiast nie podejmował w spawie żadnych czynności, tłumacząc się brakiem dokumentacji. Okoliczność przesłania akt do innego organu nie usprawiedliwia braku podejmowania prze organ czynności w sprawie. Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o umorzenie postępowania sądowego lub o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosło, że złożony do SKO w W. w dniu 6 grudnia 2012 r. wniosek był następnie uzupełniany przez pełnomocnika poprzez przesłanie brakujących postanowień stwierdzających następstwo prawne po byłych właścicielach - pismo z dnia 8 stycznia 2013 r. (data wpływu 10 stycznia 2013 r.). Kolejnym pismem (data wpływu 24 stycznia 2013 r.) przesłano odpis aktu zgonu J. N. Następnie pismem otrzymanym przez Kolegium w dniu 14 marca 2013 r. pełnomocnik przesłał poświadczone za zgodność z oryginałem kolejne brakujące dokumenty, tj. poświadczone za zgodność oryginałem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzedniczkach prawnych wnioskodawców: H. W. oraz A. K. W dniu 19 kwietnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się do Kolegium aby "celem uzupełnienia materiału dowodowego pozwalającego ustalić krąg następców prawnych przedwojennych właścicieli nieruchomości, a tym samym podmiotów zainteresowanych w niniejszym postępowaniu" zwróciło się do Sądu Rejonowego dla W. z prośbą o nadesłanie odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po E. G. (następcy prawnego po J. N.). Tym samym pismem pełnomocnik poinformował Kolegium o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla W. pod sygn. akt [...] postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej B. S. (następcy prawnego córki J. N. - dawnego właściciela nieruchomości). Kolejnym pismem przesłanym 15 lipca 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców przekazał Kolegium informację o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla W. Wydział II Cywilny pod sygn. akt [...] postępowaniu spadkowym po zmarłym A. J., wnosząc o zwrócenie się przez Kolegium o nadesłanie odpisu postanowienia spadkowego po wyżej wymienionym, jak również o wystąpienie przez Kolegium o nadesłanie przez właściwy Sąd postanowienia spadkowego po zmarłej E. G. z d. N. Pismem z dnia 16 września 2013 r. Kolegium zobowiązało pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia braków złożonego wniosku poprzez nadesłanie zaświadczenia z Księgi wieczystej, z którego będzie wynikało, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a także odpisów postanowień po wszystkich byłych właścicielach nieruchomości i ich następcach prawnych (ewentualnie innych stron postępowania) wraz z aktualnymi adresami. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców poinformował, że "nieruchomość tabelowa nie posiadała założonej księgi hipotecznej i w związku z tym nie jest możliwe uzyskanie stosownego zaświadczenia, tj. zaświadczenia, z którego będzie wynikało kto jest właścicielem nieruchomości." W swoim piśmie pełnomocnik przedstawił krąg następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości informując, że w sprawie postanowienia spadkowego po zmarłej B. S. postępowanie sądowe jest w toku. W swoim piśmie pełnomocnik wezwał Kolegium do zobowiązania Miasta W. do przedłożenia rozliczenia geodezyjnego powierzchni gruntu objętego orzeczeniem z dnia [...]września 1963 r. W dniu 2 kwietnia 20l4 r. pełnomocnik wnioskodawców przesłał postanowienie spadkowe po zmarłej B. S.. W dniu 10 czerwca 2014 r. Kolegium zwróciło się do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych W. o nadesłanie akt nieruchomości. Wobec nieprzesłania żądanych akt, Kolegium wystąpiło z kolejnym pismem w dniu 20 października 2014 r. i powtórnie pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. skierowanym bezpośrednio do Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. Akta nieruchomości przesłane zostały do Kolegium w dniu 22 stycznia 2015 r. W przesłanych aktach brak było dokumentów potwierdzających obecny stan władania nieruchomością objętą orzeczeniem administracyjnym z dnia 25 września 1963 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zwróciło się do Kolegium o pilne wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy w związku ze złożoną przez stronę skargą na bezczynność tego organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]marca 1972 r., nr [...]odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...]" o pow. [...]m2. Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Kolegium wypożyczyło akta przedmiotowej sprawy na okres 14 dni. Akta sprawy zostały zwrócone w dniu 24 lipca 2015 r. o czym pełnomocnik wnioskodawców został poinformowany. W dniu 27 lipca 2015 r. do Kolegium wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie, polegającego na braku załatwienia w terminie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...]września 1963 r., sygn. akt [...]. Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Kolegium zwróciło się do Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych W. Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie aktualnej informacji na temat stanu władania nieruchomością poprzez wskazanie wszystkich jej właścicieli i użytkowników wieczystych. Pismo zostało ponowione w dniu 9 października 2015 r. Do chwili obecnej żądane dokumenty nie zostały przesłane. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności do wyjaśnienia pozostawało to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia 15 września 2015 r. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd SKO w W. w sposób przewlekły prowadziło postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1963 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności w dniu 6 grudnia 2012 r. SKO w W. podjęło w sprawie pierwszą czynność dopiero w dniu 16 września 2013 r. domagając się złożenia przez pełnomocnika wnioskodawców zaświadczenia z księgi wieczystej, postanowień spadkowych po właścicielach nieruchomości i ich następcach prawnych, wykazu następców prawnych dawnych właścicieli i ich adresów. Sąd zwraca uwagę, że organ nadzoru nieprawidłowo powołał jako podstawę wezwania art. 64 § 2 Kpa i błędnie wskazał skutki niewykonania wezwania. Żadne przepisy prawa nie wymagają bowiem, aby do wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego należało załączyć wskazane wyżej zaświadczenia z ksiąg wieczystych, postanowienia spadkowe i wykazy. SKO w Warszawie ma kompetencje do wzywania stron, jednakże może to uczynić w trybie przewidzianym w przepisie art. 50 § 1 Kpa (np. wezwać pełnomocnika do złożenia w określonym zakresie wyjaśnień na piśmie) z zachowaniem formy wezwania wskazanej w przepisie art. 54 Kpa. Następną czynność organ nadzoru podjął w dniu 10 czerwca 2014 r. wnioskując do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN Urzędu W. o przesłanie akt nieruchomości i opracowania geodezyjnego tabeli likwidacyjnej nr [...]. Pismo zostało także skierowane do pełnomocnika stron. Wobec nieotrzymania żądanych dokumentów SKO w W. w piśmie z dnia 20 października 2014 r. ponowiło powyższy wniosek. Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. organ nadzoru wystąpił do BGN W. o przesłanie akt nieruchomości, aktualnych wypisów z rejestru gruntów wchodzących w skład [...]oraz opracowania geodezyjnego tej tabeli. Pismo skierowano też do pełnomocnika wnioskodawców. Po otrzymaniu akt własnościowych w dniu 22 stycznia 2015 r. SKO w Warszawie pismem z dnia 10 marca 2015 r. skierowało do pełnomocnika wnioskodawców, K. G. i Prezydenta W. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego i wezwało adresatów pisma do zajęcia w terminie 14 dni stanowiska w sprawie. Następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Kolegium, na skutek wniosku Ministra Infrastruktury i Rozwoju, przekazało temu organowi akta nieruchomości na okres 14 dni. Po zwrocie akt nieruchomości w dniu [...]lipca 2015 r. SKO w W. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. zawnioskowało do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN W. o uzupełnienie akt sprawy o dokumenty umożliwiające ustalenie stanu dawnej nieruchomości hipotecznej, informacje na temat wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych obecnych działek ewidencyjnych w terminie 14 dni. W piśmie z dnia 2 października 2015 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawców o wyjaśnienie, czy kwestionowane orzeczenie wyczerpywało w pełni roszczenia spadkobierców J. N., wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz czy w zakresie tych roszczeń były wydawane inne decyzje administracyjne, sprecyzowanie wniosku w zakresie obszaru, którego dotyczy. SKO w W. w piśmie z dnia 9 października 2015 r. ponownie zawnioskowało do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN W. o uzupełnienie akt sprawy o dokumenty umożliwiające ustalenie stanu dawnej nieruchomości hipotecznej, informacje na temat wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych obecnych działek ewidencyjnych w terminie 14 dni. Następnie w piśmie z dnia 12 października 2015 r. organ nadzoru, w trybie art. 36 § 1 Kpa, zawiadomił pełnomocnika wnioskodawców o przyczynach zwłoki (brak dokumentów określających przedmiotowo-podmiotowy zakres sprawy, informacji w zakresie tego jakie działki ewidencyjne wchodzą w skład dawnej nieruchomości hipotecznej, której dotyczy wniosek nieważnościowy, dokumentów potwierdzających stan własnościowy działek wskazanych w opinii geodezyjnej z dnia 27 stycznia 2014 r.) oraz o aktualnym stanie sprawy, wskazując, że Kolegium zwróciło się do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN Urzędu W. o uzupełnienie akt sprawy o dokumenty umożliwiające ustalenie stanu dawnej nieruchomości hipotecznej, informacje na temat wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych obecnych działek ewidencyjnych, wchodzących w skład nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] września 1963 r. Jednocześnie Kolegium zawiadomiło, że załatwienie sprawy nastąpi najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. Do dnia wydania przez Sąd wyroku nie została wydana decyzja załatwiająca wniosek nieważnościowy. Z powyższego wynika, że do momentu orzekania przez Sąd podstawową postacią niedziałania organu nie była sama zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym, wynikającym z przepisu art. 35 § 3 Kpa, lecz także podejmowanie przez organ czynności w postępowaniu wyjaśniającym w zbyt długich odstępach czasu (przekraczających nawet 8 miesięcy) i brak działań zmierzających do koncentracji czynności dowodowych w jednym czasie, celem doprowadzenia do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy. Sąd podziela stanowisko skarżących, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie ma sprecyzowanej koncepcji w zakresie efektywnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Wątpliwości Sądu budzi zwłaszcza brak zwrócenia się do właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu W., kompetentnej w zakresie geodezji i katastru o przedłożenie wypisów z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej, odnoszących się do działek ewidencyjnych stanowiących część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...], stanowiącej współwłasność następców prawnych J. N. i J. N. W rejestrach gruntów podawane są bowiem informacje na temat osób władających nieruchomościami jako właściciele, czy użytkownicy wieczyści oraz adresy tych osób. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że istniejące w sprawie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Niniejsza sprawa ma charakter bardzo skomplikowany – osnowa orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1963 r. w sposób ogólnikowy wskazuje przedmiot odmowy, nie podając powierzchni gruntu. Opinia geodezyjna zawierająca rozliczenie działek ewidencyjnych, wchodzących w skład części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] została sporządzona dopiero w dniu 27 stycznia 2015 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia został złożony w sytuacji nieustalonych spadkobierców J. N. i J. N., których praw dotyczy kwestionowane orzeczenie z dnia [...]września 1963 r. Pełnomocnik wnioskodawców w okresie od 10 stycznia 2013 r. do 2 kwietnia 2014 r. kilkakrotnie uzupełniał materiał dowodowy sprawy o odpisy postanowień spadkowych. W sprawie chodzi o ustalenie stanu prawnego ponad 60 obecnych działek ewidencyjnych. Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN W. nie reaguje na wezwania SKO w W. w zakresie przedłożenia żądanych informacji i dokumentów. Wbrew temu co podniesiono w skardze SKO w W. skierowało do pełnomocnika wnioskodawców informacje o stanie prowadzonej sprawy (pismo z dnia 12 października 2015 r.) oraz informacje, co jest powodem przedłużającego się postępowania i wskazało nowy termin jej załatwienia, który jeszcze nie upłynął. Organ nadzoru nie dysponuje urzędowymi ewidencjami, czy rejestrami, na podstawie których mógłby ustalić istotne dla sprawy okoliczności. SKO w W. podjęło w sprawie szereg czynności celem ustalenia stanu geodezyjno-prawnego nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej, zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...], jednak starania organu okazały się bezskuteczne. Biorąc pod uwagę obecny etap niniejszej sprawy (wyjaśnianie stanu prawnego działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej) Sąd uznał za właściwe zobowiązanie SKO w W. do rozpoznania wniosku nieważnościowego w terminie 4 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a Ppsa, orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).