I SAB/Wa 693/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku z 16 stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie z [...] maja 1948 r. nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. R. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. R. (dalej: skarżąca), pismem z 13 listopada 2017 r., uzupełnionym pismem z 7 grudnia 2017 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. W skardze podniesiono, że wniosek z 16 stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] maja 1948 r. nr [...] nie został rozpoznany. Strona wystosowała do organu szereg pism interwencyjnych w trybie art. 35 Kpa., jednakże organ administracji na wiele pism strony nie udzielił odpowiedzi. W skardze podniesiono również, że po ponad 2, 5 roku od wszczęcia postępowania Minister podjął czynności, które powinny być pierwszymi czynnościami w toku rozpoznawania wniosku (zwrócił się do instytucji o nadesłanie dokumentów, dotyczących przedmiotowej nieruchomości). Strona wskazywała już w pismach z 21 października 2015 r., oraz 5 stycznia 2016 r., że brakujące dokumenty znajdują się w aktach BGN urzędu [...]. Mając powyższe na uwadze wniesiono o stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z 16 stycznia 2015 r., dopuścił się bezczynności co najmniej od 17 listopada 2016 r., tj. od kiedy organ dysponuje kompletem akt, przesłanych przez BGN Urzędu [...] oraz o wyznaczenie organowi terminu jednego miesiąca na załatwienie sprawy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Organ wskazał, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Toczy się postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] maja 1948 r. nr [...]. Minister podniósł, iż w celu rozpoznania niniejszej sprawy wystosował liczną korespondencję, zarówno do strony, jak i organów administracji. Zaznaczył, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku – po upływie ponad 60 lat. Do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, również ustalenie stron, a także przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Ponadto poszczególne sprawy rozstrzygane są co do zasady według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 119 pkt 4 Ppsa., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: ,,Kpa’’, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Z kolei w myśl art. 149 § 1 Ppsa., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Natomiast postępowanie w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny – poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie załatwienia sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a nie jak to wskazano w skardze – bezczynności. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż strona wystosowała do Ministra Infrastruktury i Budownictwa pisma zawierające żądania wyznaczenia terminu wydania decyzji, jak i stwierdzenie, że w sprawie doszło do drastycznego naruszenia przepisu art. 35 § 3 Kpa. Tym samym należy uznać, że skarżąca wyczerpała tryb z art. 37 Kpa gdyż treść kierowanych do organu pism wskazuje, na to, że ich celem było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek z 16 stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] maja 1948 r. nr [...] został złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Następnie przekazany do Ministra Finansów. Ostatecznie pismem z 12 lutego 2015 r. Minister Finansów przekazał przedmiotowy wniosek – zgodnie z właściwością – Ministerstwu Infrastruktury i Rozwoju. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zaskarżony organ otrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] w dniu 13 lutego 2015 r. (data stempla). Od tej więc daty rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Pomimo jego upływu nie zakończono postępowania, skutkującego wydaniem rozstrzygnięcia. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ podejmował liczne czynności w sprawie. Jednakże widoczny jest brak koncentracji materiału dowodowego a także znaczne przerwy w podejmowaniu czynności. Pierwszą czynność organ podjął już 11 marca 2015 r. kiedy to zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie dokumentów, potwierdzających ich interes prawny. Z uwagi na brak odpowiedzi dopiero pismem z 9 października 2015 r., ponownie zwrócił się o nadesłanie żądanych dokumentów. Pismem z 5 czerwca 2015 r. zwrócono się do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami o wypożyczenie akt dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Ponaglenie o wypożyczenie akt nastąpiło dopiero pismem z 15 marca 2016 r. Dopiero pismem z 17 lutego 2017 r. zwrócono się do Ministra Finansów o nadesłanie informacji, czy przedmiotowa nieruchomości została objęta międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Pismem z 26 października 2017 r., wystąpiono do urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru o podanie aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz kopii archiwalnych dokumentów geodezyjnych. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że organ bieżąco interesował się sprawą. Pomiędzy niektórymi czynnościami dokonywanymi przez organ zachodzą duże odstępy czasowe. Oceniając sprawność i szybkość działania organu w kontekście maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wynoszącego 2 miesiące – należało uznać, że Minister pozostaje w zwłoce i prowadzi postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 12 Kpa., co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 Kpa.). Zwłoka organu w sposób oczywisty narusza określony przepisami Kpa (art. 35 i nast.) czas załatwienia sprawy i skutkuje to uznaniem zaistniałej przewlekłości. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu jednego miesiąca do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy, obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju w piśmie z 8 lutego 2018 r., złożonym do tut. Sądu (karta nr 28 akt sądowych) zawiadomił, że w przedmiotowej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy. Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zawinionej opieszałości, to zaistniałą w takim stanie przewlekłość, trwającą trzy lata, liczoną od daty przekazania zaskarżonemu organowi - zgodnie z właściwością - przedmiotowego wniosku, (tj. od 13 lutego 2015 r.), należy zakwalifikować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a Ppsa., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa., w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej wyżej ustawy.