I SAB/Wa 697/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2016 r. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1965 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy: Z inicjatywy następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul [...], prowadzone było od 2005 r. przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministrem Infrastruktury i Budownictwa) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1965 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości. W efekcie przeprowadzenia tego postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] października 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, następcy prawni dawnych właścicieli, w tym M.M., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tenże zaś, wniosek swój złożył w dniu [...] października 2015 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie pismem z [...] kwietnia 2016 r. M.M. wezwał organ centralny do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: uznania, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w połowie kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W motywach skargi zwracał uwagę na jedenastoletni okres prowadzenia postępowania nadzorczego, podkreślając przy tym - w kontekście zwłoki Ministra przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – iż w sytuacji gdy organ nie dopuszcza żadnych dowodów i utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, to powstaje pytanie dlaczego w ciągu przeszło siedmiu miesięcy, nie jest on wstanie wydać w sprawie ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, iż postępowania nadzorcze (objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) dotyczy decyzji wydanej przed kilkudziesięciu laty. To z kolei powoduje, że materiał dowodowy jest niepełny, a ustalenie wszystkich stron postępowania czasochłonne. Zwłaszcza, że dostępne rejestry (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) są nieaktualne. Wskazywał przy tym na przyjętą zasadę rozpoznawania zawisłych przed Ministrem spraw zgodnie z kolejnością wpływu, a także znaczną ilość spraw przypadających na poszczególnych referentów (ponad 100), co uniemożliwia wyprowadzenie zaistniałych zaległości w krótkim czasie. Wyjaśniał także, iż na opóźnienie w załatwianiu spraw wpływ miały zmiany organizacyjne w urzędzie obsługującym organ, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Wskazywał nadto na wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. w sprawie, w której pozostawał w zwłoce, decyzji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury I Rozwoju z [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w stanie zwłoki klasyfikowanej jako bezczynność. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy (a więc także w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z [...] października 2015 r. do dnia wniesienia skargi ([...] czerwca 2016 r.) nie został rozpoznany. Minister bowiem podjął rozstrzygnięcie w sprawie nim objętej dopiero [...] lipca 2016 r. Wpłynął on natomiast do organu centralnego 27 października 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Głównej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Uwzględniając nawet, że wnioski takie złożyły inne strony, a ostatnie z nich wpłynęły do organu 4 listopada 2015 r. (vide wnioski I.A., i J.H. - k. 19-20 akt administracyjnych), to sprawa nimi objęta winna ulec zakończeniu co do zasady w pierwszych dniach grudnia 2015 r. Organ nie dopełnił także w sposób prawidłowy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował bezpośrednio po upływie terminu z art. 35 § 3 in fine k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to bowiem dopiero przy piśmie z 18 kwietnia 2016 r. (k. 23 akt administracyjnych). Oznacza to, że przez 7 miesięcy pozostawał w stanie bezczynności. Zważywszy jednak na skale przekroczenia terminu rozpoznania sprawy, jak też jej skomplikowany i historyczny charakter, stwierdzić należy, że brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniać tę zwlokę jako wywołaną rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że sprawy dotyczące badania legalności orzeczeń wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwłaszcza gdy jak w rozpoznawanej sprawie dotyczy to orzeczenia wydanego przeszło 50 lat temu, są niewątpliwie sprawami skomplikowanymi. Wymagającymi przy rekonstrukcji ich stanu faktycznego i prawnego żmudnego i czasochłonnego poszukiwania archiwalnych dokumentów. Jeśli przy tym uwzględnić wielość spraw wpływających do organu (na co Minister zwracał uwagę w odpowiedzi na skargę) i przyjętą zasadą rozpoznawania ich zgodnie z kolejnością wpływu, zaistniałego stan zwłoki w załatwieniu sprawy - choć nagannego - nie można uznać za przejaw intencjonalnego lekceważenia przez organ norm postępowania, które by pozwalały ją charakteryzować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy zatem na fakt, że zaistniała bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a sama sprawa - w której załatwieniu Minister pozostawał pierwotnie w zwłoce - została ostatecznie rozstrzygnięta, brak jest obecnie wystraczająco usprawiedliwionych podstaw uzasadniających nałożenie nań dodatkowej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcji w postaci zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty opisanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z tego też względu w powyższym zakresie skarga został oddalona. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że wspomniana sankcja stanowi dodatkowy środek prawny o quasi odszkodowawczo-represyjno-dyscyplinującym charakterze. Stąd winna być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt okoliczności sprawy oraz działań (i zaniechań) organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal będzie pozostawał w zwłoce. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.