I SAB/Wa 705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako "[...] nr [...] wsi G." oraz jako "G. hip. Nr [...]" nr. rej. hip. [...] zwaną "P." - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz U. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Skarżąca U. K. pismem z [...] listopada 2017 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. jako " [...] nr [...] wsi G." (w części, co do której nie ustanowiono użytkowania wieczystego) oraz jako "G. hip. [...]", nr rej. hip. [...] zwaną "[...]". Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa, wskazując, że postępowanie administracyjne toczy się od przeszło 32 lat. Zarzuciła także naruszenie art. 36 § 1 i 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki oraz niepoinformowaniu o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie Prezydentowi dodatkowego, miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, wymierzenie grzywny w kwocie nie niższej, niż [...] złotych lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz o zasądzeni kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] lipca 1985 r. poprzedniczka prawna stron – L. W. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w W., ozn. hip. jako "[...] nr [...] wsi G." oraz jako G. hip. [...]", nr rej. hip. [...] zwaną "P.". Pismem z [...] marca 2017 r. pełnomocnik stron wezwał Prezydenta W. do wydania decyzji, precyzując zarazem, iż wniosek o przyznanie odszkodowania oparty jest na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego, w ocenie skarżącej, wynika, że organ nie rozpatrzył dotychczas wniosku odszkodowawczego złożonego przeszło 32 lata temu. Tym samym Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która z uwagi na czas jej trwania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec niewydania przez organ decyzji pełnomocnik stron złożył [...] maja 2017 r. w imieniu R. W. zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Z uwagi na to, że powyższe zażalenie nie zostało rozpoznane w przewidzianym terminie, pełnomocnik działając w imieniu skarżącej U. K. złożył [...] września 2017 r. kolejne zażalenie na bezczynność organu. Do dnia wniesienia skargi żadne ze złożonych zażaleń nie zostało rozpoznane. W ocenie skarżącej Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania toczy się od przeszło 32 lat, co oznacza, że wszelkie przewidziane przepisami prawa terminy zostały przekroczone. Skarżąca zarzuciła, że Prezydent, stosownie do normy zawartej w art. 36 § 1 kpa, powinien stronę powiadomić o przyczynach zwłoki i wskazać możliwy termin zakończenia postępowania. Tego obowiązku organ zaniechał. Prezydent W. całkowicie zlekceważył adresowane do niego wnioski i pisma, a zatem zlekceważył również strony postępowania. Zdaniem skarżącej wyznaczenie organowi dodatkowego, miesięcznego terminu na załatwienie sprawy znajduje oparcie w stanie faktycznym sprawy. Postępowanie administracyjne przed Prezydentem W. trwa już tak długo, że wyznaczenie terminu dłuższego prowadzić będzie do jego nieuzasadnionego przewlekania. Z uwagi na skalę przekroczenia wszelkich dopuszczalnych terminów na załatwienie sprawy, wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż [...] złotych lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa jest, w ocenie skarżącej, konieczny. Istnieje duże prawdopodobieństwo, iż bez zastosowania tej sankcji Prezydent zlekceważy prawomocny wyrok sądu. Z kolei przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowić będzie dla skarżącej zadośćuczynienie za kilkudziesięcioletni okres zaniechań i niczym nieuzasadnionej bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że [...] lipca 1985 r. L. W., R. W. i U. K. złożyli wniosek o odszkodowanie za grunty rolne położone przy ul. [...] i [...]. Decyzją z [...] października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. ustalił na rzecz R. W., U. K. i N. K. odszkodowanie za część nieruchomości rolnej o pow. [...] m. kw., położonej w W. przy ul. [...]. Decyzją z [...] maja 1999 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] maja 2001 r. Starosta Powiatu [...] odmówił ustalenia odszkodowania za grunty rolne położone przy ul. [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2002 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z [...] czerwca 2004 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta, gdyż okazało się, że N. K. zmarła przed wydaniem decyzji Prezydenta. Prezydent wskazał, że w toku postępowania podjęto szereg czynności, czy nieruchomość położona przy ul. [...] spełnia przesłanki z art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże pismem z [...] marca 2017 r. pełnomocnik wniósł o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli o odszkodowanie za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, a nie jak wcześniej żądały strony - za gospodarstwo rolne. Wobec powyższego organ wystąpił do Wydziału Architektury w Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Prezydent wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane dużą ilością spraw wpływających do organu. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwalają na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2018 r. skarżąca poparła skargę i wskazała, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Odpis postanowienia Wojewody załączony został do pisma procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie innego aktu. Należy podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jest okolicznością bezsporną, że wniosek o odszkodowanie nie został rozpoznany. Zważyć jednakże należy, że pierwotnie postępowanie dotyczyło odszkodowania za gospodarstwo rolne, tj. toczyło na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie były wydane trzy decyzje, które jednakże były uchylane przez organ II instancji. Dopiero pismem datowanym [...] marca 2016 r., a złożonym do organu [...] marca 2017 r. pełnomocnik stron zmienił żądanie wniosku, domagając się odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki, które organ ma badać po zmianie żądania są odmienne od tych, które były przedmiotem badania i oceny w dotychczasowym postępowaniu. Jest to więc żądanie odszkodowania za nieruchomość o innym charakterze, niż gospodarstwo rolne. Dlatego nie można uznać, że postępowanie z wniosku złożonego na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami toczy się od 32 lat. Jednakże zgodzić się należy ze skarżącą, że wniosek z [...] marca 2017 r. nie został dotychczas rozpoznany, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Uzasadnia to rozstrzygnięcie z pkt 1 sentencji wyroku - z mocy art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd uznał, że trzymiesięczny termin na rozpoznanie sprawy, od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jest terminem realnym do jej załatwienia. Zdaniem Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organów. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ od marca 2017 r. nie zakończył postępowania i nie podejmował czynności zmierzających do jego zakończenia. Także złożenie zażalenia do Wojewody [...] nie skutkowało zakończeniem postępowania. Prezydent nie informował stron o przyczynach zwłoki, ani nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 12, 35 i 36 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa". Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organ rozpoznając wniosek dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd wydał na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. W ocenie Sądu uznanie rażącej bezczynności jest obecnie wystarczającą dolegliwością mobilizującą organ do wydania decyzji, bez potrzeby wymierzania grzywny (pkt 3 sentencji wyroku). Odnośnie żądania sumy pieniężnej, to wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Chodzi o zrekompensowanie skarżącej straty, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Z treści skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Dlatego, z mocy art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).