I SAB/Wa 707/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 9 listopada 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 30 maja 2014 r. złożyla do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Minister pismami z dnia 12 sierpnia 2014 r. i z dnia 6 listopada 2014 zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wypożyczenie akt sprawy zakończonej ww. decyzją. Następnie pismem z dnia 9 lutego 2015 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] i wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...]. [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. pismami z dnia 21 stycznia 2015 r., 29 sierpnia 2016 r. i 29 maja 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu wniosku z dnia 30 maja 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. W skardze na bezczynność [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. wskazała, organ nie zakończył postępowania, ani też nie podjął żadnych czynności w sprawie. W związku z powyższym wniosła na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o orzeczenie przez Sąd, że skarżona decyzja jest obarczona wadami nieważności, ponieważ pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie z ostrożności procesowej wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym decyzji administracyjnej o treści zgodniej z wnioskiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które wystąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 1994 r. Zaznaczył, że nie był bezczynny bo podejmował działania w sprawie i zakończył ją przedmiotową decyzją. Ponadto wskazał na dużą liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków, złożoność toczących się postępowań i związanym z nimi nakładem pracy oraz konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do głównego wniosku zawartego w przedmiotowej skardze wskazać należy, że powołany przepis daje możliwość sądowi orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, nie zaś jak domaga się tego skarżący merytorycznie rozpoznać sprawę i orzec, że "kontrolowana decyzja została obarczona wadami nieważności." Powołany przepis nie określa wprost, w jakich okolicznościach "charakter sprawy" pozwala na wydanie orzeczenia w trybie określonym w tym przepisie. Należy jednak zgodzić się z poglądem, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej i orzekanie o których odbywa się w drodze decyzji lub postanowienia. Wobec tego uznać należy, że orzeczenie takie może być wydane tylko w sprawie ze skargi na bezczynność w sprawach, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jest innych niż określone w pkt 1-3 tego samego przepisu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe stanowisko prezentują przedstawiciele doktryny w piśmiennictwie oraz jest ono wyrażane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r. sygn. I OSK 709/17 i z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1996/17). Zauważyć bowiem trzeba, iż uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach stron stosunków administracyjnoprawnych, a wyjątki od tej zasady wynikać muszą wprost z przepisów ustawy i nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że skoro w aktualnym stanie prawnym odnośnie spraw, w których merytoryczne rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji uprawnienie Sądu do władczego wskazania organowi sposobu sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie ograniczone jest do sytuacji, w których uchylono decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego, względnie stwierdzono jej nieważność (art. 145a § 1 p.p.s.a.) i a contrario nie obejmuje sytuacji, w których uchylono decyzje z powodu naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo z powodu innego naruszenia przepisów postępowania, to tym bardziej nie można tego rodzaju uprawnienia Sądu wyprowadzać z regulacji art. 149 § 1b p.p.s.a., gdzie brak jest jakiejkolwiek decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Dalej zauważyć należy, iż prawodawca odróżnia instytucję władczego wskazania organowi przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, od orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku, co wyraźnie wynika zestawienia treści art. 145a § 1 i art. 145a § 3 p.p.s.a. W przypadku spraw rozstrzyganym w drodze decyzji warunkiem dopuszczalności orzeczenia przez Sąd na podstawie art. 145a § 3 p.p.s.a. o istnieniu albo nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jest przy tym uprzednie wydanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wyroku wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie i brak wykonania tegoż wyroku przez organy. W sytuacji zatem, gdy art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi wyłącznie o możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, to nie można wyprowadzać z tego przepisu prawa, czy też obowiązku Sądu do wydania wyroku stwierdzającego obowiązek organu wydania decyzji o określonej treści, albowiem takiej treści orzeczenie może być wydane jedynie w przypadku orzekania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Powyższe stanowi dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem, iż charakter sprawy pozwalający na orzekanie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. dotyczy spraw, w których o istnieniu praw lub obowiązków nie orzekają w drodze decyzji bądź postanowień organy administracji, a więc spraw wskazanych w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie w wyroku wydawanym na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku stanowiłoby zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej przez Sąd z pominięciem organów administracji, które takowego rozstrzygnięcia (pozytywnego bądź negatywnego dla strony) jeszcze nie wydały i de facto pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz usytuowało sąd w pozycji nie instytucji sprawującej kontrolę działalności administracji publicznej, lecz zastępującej właściwe organy. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność dotyczy postępowania które kończy się decyzją (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), dlatego też zawarty w skardze wniosek wywiedziony na podstawie art. 149 § 1b nie mógł zostać uwzględniony, dlatego skarga w tym zakresie podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i zakończenia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Ministra stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. (pkt 2 sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. wpłynął do Ministra w dniu 2 czerwca 2014 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku organ podejmował czynności 12 sierpnia 2014 r., 6 listopada 2014 r. i 9 lutego 2015 r. Następnie po otrzymaniu w dniu 23 lutego 2015 r. poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów wyroków Sądu Okręgowego w [...] oraz Sądu Apelacyjnego w [...], przez ponad półtora roku pozostawał bezczynności, aż do wydania w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzji rozpoznającej wniosek. Wcześniej skarżąca aż trzykrotnie wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie zastosował się przy tym do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a, gdyż nie informował stron o przyczynach nierozpoznania wniosku w terminie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej do przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Wskazać należy, że powołany nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16 i z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.