I SAB/Wa 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. E. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania M. E. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 lutego 2021 r. (data prezentaty) M. E. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. U. O. wnioskiem z [...] maja 2015r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie - w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - decyzji stwierdzającej, że majątek stanowiący dawną własność J. S., składający się z parcel nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchni około [...] ha (w tym około [...] ha jezior), położony w S. i W., zapisany w księgach hipotecznych [...] t. II k. 63 i k. 64, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z [...] listopada 2016 r. organ umorzył postępowanie w sprawie - stwierdzając, że brak jest dowodu na przejęcie majątku J. S. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. stwierdził, że nieruchomość zapisana uprzednio w księgach wieczystych [...] tom II wykaz [...] oraz [...] tom 11 wykaz [...] jako własność J. S., podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - bowiem objęte wnioskiem nieruchomości wraz za zabudowaniami gospodarczymi, budynkiem mieszkalnym i jeziorem służyły celom rolnym. Od powyższej decyzji w dniu [...] sierpnia 2019 r. (data prezentaty) odwołanie wniosła skarżąca (następczyni prawna U. O.) - wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które doprowadziło do istotnych błędów w ustaleniach faktycznych i prawnych. Pismem z [...] września 2019 r. Minister - działając w ramach art. 36 § 1 k.p.a. -zawiadomił skarżąca, że jej odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 marca 2020r., informując jednocześnie, iż przesunięcie terminu rozpatrzenia sprawy spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu. M. E. pismami z [...] czerwca 2020 r. i z [...] lipca 2020 r. wnosiła o rozpatrzenie jej odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. (tym samym wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. 37 § 1k.p.a. ). Podniosła, że decyzja miała być wydana do dnia 31 marca 2020 r., ponadto roczny termin na rozpatrzenie odwołania (decyzja Wojewody została wydana [...] lipca 2019 r.) jest wystarczającym okresem. W odpowiedzi na ww. pisma skarżącej organ pismem z [...] września 2020 r. wyjaśnił, że przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie mają charakter obiektywny i niezależny od niego. Podniósł, iż ma on obowiązek przestrzegać reguły kolejności wpływu, tzn. załatwiać w pierwszej kolejności sprawy wpływające wcześniej, co wynika z zaleceń pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli. Nie bez znaczenia dla tempa rozpoznawania sprawy w wydziale rewindykacji jest też ich złożona specyfika oraz konieczność przeprowadzenia dokładnego i rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych. Jednocześnie poinformował skarżącą o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2021r. Następnie pismem z [...] grudnia 2020r. wystąpił o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], Polskiego Towarzystwa Rybackiego w [...], [...] Urzędu Marszałkowskiego w [...] i Starostwa Powiatowego w [...]. Natomiast M. E. pismem z 22 lutego 2021 r. (data prezentaty) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. Podniosła, że sprawa dotyczy zwrotu przejętego w 1946 r., z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa na rzecz Państwa majątku ziemskiego pn. [...], należącego do J. S. - jej pradziadka, który do dnia dzisiejszego figuruje w księgach wieczystych jako właściciel. Z roszczeniami dotyczącymi zwrotu majątku występowała już w latach 90-tych córka właściciela - jej nieżyjąca babcia G. M., następnie jej córka U. O., a obecnie, ona jako spadkobierczyni matki. Dodała, że w piśmie z [...] września 2019 r. otrzymała zapewnienie, iż sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 marca 2020 roku. Termin ten nie został dotrzymany, a na jej kolejne monity w dniu [...] września 2020 roku otrzymała kuriozalne wyjaśnienie z MR i RW, że decyzję odłożono do 31 marca 2021 r. Przy czym przytoczona argumentacja, która miała usprawiedliwić zwłokę, jest obrazą dla średnio inteligentnego człowieka. Otóż przywołano argumentację, że sprawy powinny być rozpatrywane zgodnie z datą wpływu, co wynika z raportu NIK z grudnia 2007 r. oraz z protokołu pokontrolnego Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2009 r. Dlaczego więc przesunięto termin wydania decyzji, skoro przy udzielaniu informacji w roku 2019 powyższe zalecenia obowiązywały (od 12 lat - raport NIK, 10 lat - protokół pokontrolny). Nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę terminu wydania decyzji, gdyż liczba spraw do rozpatrzenia w kolejności była znana, a sprawy które wpłynęły później powinny być rozpatrywane zgodnie z kolejnością wpływu. Wielokrotne przesuwanie terminu wydania decyzji w podmiotowej sprawie świadczy o tym, że urzędnik zajmujący się sprawą wykazał się niekompetencją i nie znał obowiązujących zaleceń (rozpatrywanie wg kolejności wpływu), albo je lekceważył. Oba warianty kompromitują nie tylko osobę, ale świadczą też o złej organizacji pracy i braku właściwego nadzoru w MR i RW. Powyższe skutkuje zaniechaniem działania na rzecz jej sprawy. Opieszałość MR i RW z podjęciem decyzji powoduje, że sprawa jest odkładana w nieskończoność i zamknięta zostaje droga do podjęcia dalszych kroków prawnych. Przyjęcie takiego trybu postępowania przez MR i RW podważa zaufanie obywatela do organów administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie. Opisał przebieg postępowania wskazując, że rozpatrzył już odwołanie M. E. od decyzji organu stopnia wojewódzkiego z [...] lipca 2019 r. i w dniu [...] kwietnia 2021r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] - zatem nie pozostaje w bezczynności. Podniósł, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017r. (Dz. U. z 2016, poz. 23). Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji niewyczerpanie przez M. E. środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi, skutkuje jej niedopuszczalnością. Z tego też powodu skarga podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na jej niedopuszczalność, co znajduje akceptację w orzecznictwie (vide postanowienie WSA w Warszawie z 9 października 2020 r., II SAB/Wa 467/20; postanowienie WSA w Warszawie z 22 września 2020r., II SAB/Wa 390/20; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019r, IV SA/Wa 467/19). W odpowiedzi na wezwanie Sądu – M. E. pismem z [...] lipca 2021 r. poinformowała, że podtrzymuje swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona - wbrew twierdzeniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa (w trybie art. 37 § 1k.p.a.) poprzez rozpoznanie jej odwołania od decyzji z [...] lipca 2019 r. - o czym ewidentnie świadczy treść jej pism z [...] czerwca 2020 r. i z [...] lipca 2020 r. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrzył odwołanie M. E. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. i w dniu [...] kwietnia 2021r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi aczkolwiek naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ rozpoznał odwołanie skarżącej wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2021r. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął też pod uwagę przedstawione przez Ministra w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy - uznając, że jego działanie nie jest wyrazem złej woli i nie cechuje go poważny stopień naruszenia prawa. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.