I SAB/Wa 712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2014 r. o zmianę decyzji wydanych w okresie od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. 1. zobowiązuje Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania wniosku Z. R. z dnia 23 maja 2014 r., w zakresie, w jakim jako podstawę prawną do działania Ministra skarżący wskazuje art. 161 Kodeksu Postępowania Administracyjnego - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 1 grudnia 2014 r. została przekazana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej skarga Z. R. na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawach zainicjowanych wnioskami Z. R.: 1. z dnia 23 maja 2014 r. o zmianę decyzji – w trybie art. 154, art. 155 i art. 161 k.p.a. – wydanych przez Prezydenta W. i Samorządowe Kolegia Odwoławcze we W. i L. w okresie od 10 października 2012 r. do 28 sierpnia 2013 r.; 2. z dnia 30 czerwca 2014 r. o wznowienie postępowania. Skarga ta została rozdzielona i w zakresie przewlekłości Ministra w sprawie z wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r. (pkt 2) została przekazana do Wydziału II tutejszego sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że po ustaleniu z właściwymi organami, które wydały decyzje kwestionowane we wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2014 r. okazało się, że chodzi o 42 decyzje Prezydenta Miasta W. z zakresu pomocy społecznej i 21 orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i L. Z. R. nie wskazuje przy tym, w jaki sposób każda z wymienionych przez niego decyzji stwarza stan realnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, nie są to wnioski złożone w trybie art. 161 k.p.a. i zostały potraktowane jako pisma "o znamionach pieniactwa". W okresie od 4 października 2013 r. do chwili obecnej Z. R. skierował do Ministerstwa 17 pism, w których podnosił różne kwestie, mianowicie, że państwo polskie okrada go z pracy i renty, skazuje go na wykluczenie społeczne i śmierć głodową, o złożeniu zawiadomienia o popełnieniu zbrodni przez Sędziów Sądu Rejonowego dla W., Sądu Okręgowego II Wydziału Cywilnego we W., Sądu Okręgowego IX Wydziału Ubezpieczeń Społecznych we W., o Rzeczniku Praw Obywatelskich, który odmówił mu pomocy i.t.d. Dlatego też podanie Z. R. z dnia 23 maja 2014 r. zostało potraktowane jako kolejne pismo z wielu, które ma na celu próbę zakwestionowania i podważenia decyzji, z którymi Z. R. się nie zgadza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl natomiast art. 149 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zaznaczyć także trzeba, że zgodnie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie uznać należy, że skarżący wyczerpał przed wniesieniem skargi środki zaskarżenia przewlekłości organu, wzywając Ministra Pracy i Polityki Społecznej do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 23 września 2014 r. Bezsporne w sprawie jest też, że do dnia wyrokowania Minister Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) nie rozpoznał wniosków Z. R. zawartych w podaniu z dnia 23 maja 2014 r. o zmianę decyzji wydanych przez Prezydenta W. i Samorządowe Kolegia Odwoławcze we W. i L. w okresie od 10 października 2012 r. do 28 sierpnia 2013 r. Zauważyć przy tym należy, że Minister jest organem właściwym wyłącznie do rozpoznania wniosków o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Jeśli natomiast podstawą zmiany lub uchylenia wskazanych przez skarżącego decyzji miałyby być przepisy art. 154 lub art. 155 k.p.a. (powoływane także przez skarżącego jako podstawa do działania Ministra), to właściwym do działania w tym przypadku jest organ, który wydał kwestionowaną decyzję – jak wynika z powołanych przepisów. Skarga na przewlekłe działanie Ministra w tym ostatnim zakresie musiała zostać więc oddalona, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o zaniechanie przez Ministra działania w trybie art. 161 k.p.a., to uznać należy, że organ ten dopuścił się przewlekłości, naruszając przepisy k.p.a. powołane na wstępie rozważań sądu, obrazujące w jaki sposób powinien zachować się organ, gdy wpływa do niego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, w której posiada on kompetencję do jej rozstrzygania. Z art. 104 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Minister powinien więc załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji lub "inaczej", ale w formie procesowej przewidzianej przez kodeks. Tymczasem Minister uznając, że nie ma podstaw do zastosowania art. 161 k.p.a., zaniechał w ogóle rozstrzygnięcia sprawy w formie procesowej. Uznał – po ustaleniu z właściwymi organami, jakie decyzje zostały wydane w przedziale czasowym wymienionym w podaniu skarżącego z 23 maja 2014 r. oraz na podstawie treści żądania – że nie zachodzi potrzeba rozstrzygania o żądaniu skarżącego, także w trybie art. 161 k.p.a., co nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. Rozpatrując skargę na przewlekłość organu sąd administracyjny nie może wypowiadać się co do zasadności samego żądania strony, przed jego rozpatrzeniem przez organ. Zauważyć jedynie należy, że zagrożenia życia i zdrowia w kwestionowanych przez siebie decyzjach skarżący upatruje w tym, że albo nie otrzymał w ogóle, albo otrzymał zbyt niskie świadczenia z pomocy społecznej. Minister musi więc ocenić, czy może to stanowić przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Nie może natomiast uznać, że ze względu na inne treści podnoszone przez skarżącego nie zachodzi w ogóle potrzeba rozstrzygnięcia o żądaniu strony. Sąd uznał przy tym, że ze względu na wielość żądań skarżącego składanych w licznych pismach kierowanych do Ministra za pośrednictwem innych organów, przewlekłość Ministra nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zachowanie samej strony utrudniało poprawne działanie organu. Przed wyjaśnieniem istoty sprawy, co wymagało żmudnej analizy czasami sprzecznych ze sobą żądań skarżącego (choćby, co do podstawy prawnej działania), organ zmuszony był też do długotrwałego wyjaśniania, jakie decyzje objęte są zakresem żądania zmiany lub uchylenia, nie mówiąc o tym, że nie był to jedyny przedmiot żądania. Wszystko to miało wpływ na długość toczącego się postępowania, choć ostatecznie to organ zaniechał wydania rozstrzygnięcia w sprawie, bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej takiego zaniechania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi) sąd orzekł jak w pkt 1 i 3 wyroku, przy czym zobowiązanie do rozpoznania wniosku skarżącego dotyczyć musi już aktualnie właściwego organu. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 2) sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., a o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy na podstawie art. 250 p.p.s.a.