I SAB/Wa 716/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. N., A. S. i M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia 16 listopada 2000 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nr [...], z dnia [...] czerwca 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...], nr [...], z dnia [...] kwietnia 1954 r., odmawiającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących Z. N., A. S. i M. Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 listopada 2017 r. Z. N., A. S. i M. Z. reprezentowani przez adwokata J. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...], pozostawiającej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1954r. nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. pod nazwą "[...]". W skardze strony wniosły o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie 2 miesięcy stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, rozpoznania sporawy w trybie uproszczonym oraz zasądzanie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, strony wskazały, że postępowanie nadzorcze w sprawie jest prowadzone od 22 lipca 2002 r., kiedy to Urząd Gminy [...] przekazał Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (poprzednikowi prawnemu Ministra Infrastruktury i Budownictwa) wniosek o stwierdzenie nieważności ww. odmownych decyzji dekretowych. Skarżący podkreślili, że w chwili obecnej, po ponad piętnastu latach trwania niniejszego postępowania nadzorczego, zostali już ustaleni wszyscy aktualni następcy prawni dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Zgromadzony został również materiał dowodowy pozwalający na wydania stosownej decyzji. Organ zwleka jednak z jej wydaniem. W odpowiedzi na skargę Minister bardzo szczegółowo opisał czynności podejmowane w sprawie. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zmuszony był zawiesić z urzędu toczące się postępowanie, z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych jednego z byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], tj. J. B. Postępowanie podjęto w dniu 28 stycznia 2013 r. W dniu 14 maja 2014 r. do akt sprawy wpłynęły dokumenty potwierdzające następstwo prawne po H. S. - dawnym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia 30 maja 2014 r. Minister zwrócił się do właściwych organów o nadesłanie dokumentacji związanej z nieruchomością m. in. wypisu z rejestru gruntów oraz archiwalnej dokumentacji planistycznej. W tym samym dniu zwrócono się również do pełnomocnika Z. S. (następczyni prawnej J. B.) o uzupełnienie dokumentacji spadkowej. Jednocześnie Minister zawiadomił strony postępowania o przyczynach zwłoki i wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2014 r. W dniu 3 lipca 2014 r. do organu wpłynęły wypisy z rejestru gruntów, natomiast w dniu 17 września 2014 r. dokumenty archiwalne z Archiwum Państwowego w [...]. Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. Minister wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o wskazanie adresów następców prawnych J. B. oraz o nadesłanie odpisu postanowienia spadkowego po J. B. - następcy prawnym J. B. wraz z adresami spadkobierców. Jednocześnie organ zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wcześniej wskazanym, przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Ponadto, wobec braku odpowiedzi na pisma z dnia 30 maja 2014 r. Minister ponownie zwrócił się do pełnomocnika Z. S. o uzupełnienie dokumentacji spadkowej. W dniu 5 lutego 2015 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie spadkowe po J. B. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. i z dnia 22 grudnia 2015 r. organ ponownie zwrócił się do pełnomocnika Z. S. oraz do stron postępowania o uzupełnienie dokumentacji spadkowej. Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Minister zawiadomił strony postępowania o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2016 r. W dniu 11 kwietnia 2016 r. uprawniony geodeta sporządził niezbędne dla przedmiotowego postępowania opracowanie geodezyjne. W dniu 15 września 2016 r. oraz w dniu 14 listopada 2016 r. do akt sprawy wpłynęły umowy sprzedaży praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu niezasadnym jest zatem twierdzenie stron o przewlekłości prowadzonych działań przez Ministra, skoro kwestie następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości są ustalane przez wnioskodawcę postępowania (i następców prawnych) i zostały w prowadzonym postępowaniu przedstawione dopiero w piśmie otrzymanym w dniu 14 listopada 2016 r. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. organ zwrócił się do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] o wskazanie aktualnych adresów 5 współużytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości. W związku z zebraniem w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 28 marca 2017 r., zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie do 31 maja 2017 r. W dniu 11 kwietnia 2017 r. do Ministerstwa wpłynęła informacja, że M. R. i R. K. - współużytkownicy wieczyści gruntu przedmiotowej nieruchomości ujawnieni w księgach wieczystych nie żyją. Dlatego też pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. zwrócił się do S. R. (męża zmarłej, a zarazem współużytkownika wieczystego) o nadesłanie odpisu postanowienia spadkowego po M. R. W dniu 24 maja 2017 r. do akt sprawy wpłynęły dokumenty spadkowe po M. R. Natomiast w dniu 29 maja 2017 r. do akt sprawy wpłynął akt zgonu R. K. wraz z adresem osoby zgłaszającej zgon. Pomimo podejmowanych przez organ działań, do chwili obecnej nie udało się ustalić spadkobierców zmarłego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wskazał, iż postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi i złożonymi. Jako że są to postępowania dotyczące oceny legalności orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Normą jest bowiem, że postępowanie obejmuje kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. (Dz. U z 2018 r. Nr 103), w sprawie utworzenia Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, na dzień orzekania w organem administracyjnym właściwym w niniejszej sprawie jest w miejsce Ministra Infrastruktury i Budownictwa - Minister Infrastruktury i Rozwoju. Przechodząc do oceny merytorycznej rozpatrywanej sprawy, podkreślenia wymaga, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania uznał, że żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie Minister w sposób przewlekły prowadzi postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...], o który do organu wpłynął w dniu 22 lipca 2002 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin dwóch miesięcy) został w niniejszej sprawie znacząco przekroczony. Do chwili obecnej decyzja w sprawie nie została wydana. Z akt sprawy wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pokrywa się z opisanymi w odpowiedzi na skargę czynnościami podejmowanymi w postępowaniu przez organ. Minister Infrastruktury i Budownictwa wykonywał w sprawie szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co do jej istoty. Jednakże w działaniu organu często brak było koncentracji czynności procesowych, a czynności dowodowe były podejmowane w znacznych odstępach czasu, nawet wielomiesięcznych. Ponadto podkreślić należy, że w okresie od momentu zawieszenia postępowania w dniu 22 sierpnia 2002 r. pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po 10 latach, kiedy to pismem z dnia 20 lipca 2012 r. zwrócił się do stron postępowania o przesłanie postanowienia spadkowego po zmarłym J. B. Świadczy to niewątpliwie o przewlekłości w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Sąd uznał jednocześnie, że istniejąca w sprawie przewlekłość w prowadzeniu postępowania, choć naganna, nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister zmierzał do merytorycznego załatwienia sprawy, nie wykonywał czynności pozornych. Istotne znaczenie miało także to, że to często same zainteresowane strony przedłużały postępowanie. Przykładowo dopiero w sierpniu 2012 r. wnioskodawczyni Z. S. złożyła do organu prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B., choć jako jego spadkobierczyni, wiedziała że postanowienie spadkowe było prawomocne już 20 lutego 2009 r., a bez jego przekazania organowi nie byłoby możliwe wyjaśnienie, kto w tej sprawie należy do stron postępowania. Podobnie sytuacja wyglądała przy doręczaniu Ministrowi z kilkuletnim opóźnieniem dokumentów spadkowych po S. B., czy też J. B. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie przewlekłości znaczenie miało także to, że sprawy o odszkodowanie za nieruchomości warszawskie są sprawami skomplikowanymi, ponieważ ich wyjaśnienie opiera się na ustaleniu przesłanek odnoszących się do okoliczności sprzed wielu lat wstecz. Jeżeli chodzi o niniejszą sprawę dotyczy to zwłaszcza trudności w ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania i to nie tylko spadkobierców byłych właścicieli, ale również aktualnych następców prawnych współużytkowników wieczystych nieruchomości. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też analizując przebieg postępowania Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku odszkodowawczego w terminie 2 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie z uwagi na śmierć jednego z użytkowników wieczystych nieruchomości R. K., w ocenie Sądu organ powinien rozważyć możliwość ewentualnego zawieszenia toczącego się postępowania ,do czasu ustalenia następców prawych zmarłej strony (art. 97 Kpa). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.