I SAB/Wa 717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłości która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Pismem z dnia [...] listopada 2017r. skarżący [...] wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, z dnia [...] czerwca 1963r., znak: [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1960 r., Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zobowiązanie Ministra do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 2 miesięcy, stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Wnieśli także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie organ prowadzi postępowanie od ponad dwóch lat od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazali, że w tym czasie organ wystąpił jedynie do Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Poinformowali, że z uwagi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 21 września 2016r. skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. Organ wyznaczył termin rozstrzygnięcia do dnia 31 lipca 2017r., który nie został dotrzymany i do dnia składania skargi nie została wydana decyzja. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zwracał się do organów o nadesłanie całości akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, które zostały mu dopiero przekazane w dniu 20 listopada 2017r. W tym dniu przystąpiono do gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Poinformował, że pismem z dnia 20 kwietnia 2017r. zawiadomił strony postępowania o przyczynach zwłoki i wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2017r. oraz kolejnym pismem z dnia 7 grudnia 2017r. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 marca 2018r. Minister podkreślił, że nie są ustaleni następcy prawni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. [...]. Minister ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślił, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi i złożonymi. Jako, że są to postępowania dotyczące oceny legalności orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Wskazał również na dużą ilość rozpatrywanych spraw wymagająca zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz konieczność ustalenia stron co uniemożliwia dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Do dnia 6 kwietnia 2018r. ( data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania wniosku z dnia 30 października 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, uznać należy, że jest ona zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Minister uchybił powołanym na wstępie przepisom. Jak wynika bowiem z akt sprawy, nie zakończył postępowania zainicjonowanego wnioskiem skarżących z dnia [...] października 2015r. i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Oceniając zaś przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2013r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Minister, jak wynika z akt sprawy od daty wpłynięcia wniosku do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie ponad 2 lata nie zakończył sprawy. Co prawda podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia, jednakże nie można uznać, że czynności te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Wskazać również należy, że organ wprawdzie powiadomił strony pismem z dnia 20 kwietnia 2017r, że przewidywany termin załatwienia sprawy nastąpi do dnia 31 lipca 2017r. ale terminu tego nie dotrzymał. Kolejnym pismem z dnia 7 grudnia 2017r. organ poinformował strony postępowania, że przewidywany termin rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 31 marca 2018r. i terminu tego organ również nie dotrzymał. Zauważyć należy, że czynności mające na celu zgromadzenia materiału dowodowego podejmowane były w dużych odstępach czasu. Analizując dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i przebieg postępowania nie można przyjąć, że Minister działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 k.p.a oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8 , art. 9 , art. 12 k.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, że w kwestii określenia terminu sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego, Sąd biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznał, że termin dwóch miesięcy, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na rozpoznanie wniosku skarżących z dnia [...] października 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1963r., nr [...] będzie adekwatny i realny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).