I SAB/Wa 718/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. i M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. W. i M. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Skarżące M. W. i M. B. pismem z [...] listopada 2017 r. wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...] dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo C. "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr ew. [...] z obrębu [...], w części wchodzącej w skład dawnej nieruchomości [...], ozn. hip [...]. Skarżące wniosły o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, przyznanie skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w wysokości połowy grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazały, że [...] kwietnia 2014 r. został złożony przez ich pełnomocnika wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji Wojewody [...]. W związku z brakiem decyzji, pismem z [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżących wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie art. 35 oraz 36 kpa. Skarżące wskazały, że organ od chwili złożenia wniosku otrzymał jedynie pismo z [...] września 2014 r. z [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., wystosował pismo do Urzędu W. ([...].03.2015 r.), przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania ([...].05.2016 r.) oraz [...] kwietnia 2017 r. wystosował pismo do Urzędu W. W ocenie skarżących organ nie podjął praktycznie żadnych czynności mających doprowadzić do wydania decyzji, a te podjęte były jedynie czynnościami pozornymi pomimo, iż od dnia złożenia wniosku upłynęły przeszło 42 miesiące. Takie działanie uznały za niezgodne z prawem i opieszałe. Wygenerowanie przez tak długi czas zaledwie paru pism, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie wydanie decyzji narusza, zdaniem skarżących, przepisy kpa. Skarżące zarzuciły także naruszenia art. 36 kpa, który nakazuje, aby organ zawiadomił strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazał przyczyny braku wydania decyzji, co nie zostało w niniejszej sprawie uczynione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z [...] września 2014 r. M. Z., M. W., M. B. oraz D. K. wystąpiły do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...], w części nieruchomości wchodzącej w skład dawnej działki położonej przy ul. [...], hip. nr [...]. Organ przedstawił przebieg czynności podjętych w sprawie. Wskazał, że pismem z [...] grudnia 2017 r., poinformował wszystkie strony postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wymagający wnikliwej oceny prawnej oraz z uwagi na konieczność uzyskania odpowiedzi na korespondencję kierowaną do Biura Spraw Dekretowych Urzędu W. nie było możliwe zakończenie postępowania. Jednocześnie Minister podał przewidywany termin załatwienia sprawy - do [...] lutego 2018 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Minister zauważył, iż niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w kpa spowodowane było wyjątkowo skomplikowanym i złożonym charakterem przedmiotowej sprawy. Ponadto było to związane z bardzo dużym wpływem nowych spraw do Wydziału Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami prowadzącego niniejsze postępowanie nadzorcze. Wyjaśnił, że poszczególne sprawy rozstrzygane są (co do zasady) wg kolejności wpływu. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Minister wyjaśnił, że prowadzi ponad 4300 spraw. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe, pomimo podejmowanych przez organ starań. Organ podniósł, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organ prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Wniosek wpłynął do Ministra [...] kwietnia 2014 r., a więc cztery lata temu. Pierwsza czynność w sprawie została podjęta [...] września 2014 r., tj. po ponad czterech miesiącach od złożenia wniosku. Organ wówczas zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o nadesłanie akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...]. Pomimo, że akta te zostały nadesłane przy piśmie z [...] września 2014 r., kolejna czynność została podjęta przez Ministra dopiero [...] marca 2015 r., a więc po ponad pięciu miesiącach od nadesłania żądanych akt. Wówczas organ zwrócił się do Prezydenta W. o udzielenie informacji odnośnie zakończenia postępowania z wniosku następców prawnych byłego właściciela nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej. Pomimo, że odpowiedź została udzielona [...] lipca 2015 r., to dopiero [...] maja 2016 r. (i po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) Minister powiadomił strony o wszczęciu postępowania. Kolejne czynności były podejmowane przez organ w kwietniu i grudniu 2017 r. Pismem z [...] grudnia 2017 r. organ powiadomił strony, że postępowanie zostanie zakończone do końca lutego 2018 r. Na datę orzekania przez Sąd brak było informacji o zakończeniu postępowania. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Świadczy o tym przebieg postępowania wyznaczony wyżej opisanymi czynnościami. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu jest to realny termin załatwienia sprawy, tym bardziej, że organ sam wskazał termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r. Sąd stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa świadczy prawie 4 - letni okres postępowania, znaczne przerwy czasowe między poszczególnymi czynnościami. Duża ilości spraw do rozpoznania, ich znaczny stopień trudności nie mogą być okolicznościami usprawiedliwiającymi prowadzenie postępowania przez tak długi czas. Kwestia braku kadr i organizacji pracy jest wewnętrzną sprawą organu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, z mocy art. 149 § 1a ppsa. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Pomijając już fakt, że są to alternatywne środki o charakterze finansowym, to w ocenie Sądu uznanie rażącej przewlekłości jest wystarczającą dolegliwością mobilizującą organ do wydania decyzji, bez potrzeby wymierzania grzywny (pkt 3 sentencji wyroku). Odnośnie żądania sumy pieniężnej, to wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Chodzi o zrekompensowanie skarżącymym straty, jaką poniosły na skutek przewlekłości (czy też bezczynności) organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżące powinny nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Z treści skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby skarżące doznały w związku z przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Dlatego, z mocy art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).