I SAB/Wa 729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r., nr [...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1965 r., nr [...], odmawiającego przyznania użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. M. K. 21, nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz I.W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2015 r. I. W., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1965 r. odmawiającego S. R., J. R. i J. R. ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność państwa. W skardze zarzuciła rażące przekroczenie przez organ terminów określonych w kpa. Wobec powyższego, wniosła o: (i) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt Ministrowi, (ii) stwierdzenie bezczynności Ministra, (iii) orzeczenie, że bezczynność Ministra nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (iv) wymierzenie Ministrowi grzywny na postawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa oraz (v) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Powołana skarga na bezczynność została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2014 r.) I. W., reprezentowana przez radcę prawnego, zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1965 r. odmawiającego S. R., J. R. i J. R. ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność państwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wnioskodawczyni wezwała organ do jak najszybszego rozpoznania jej wniosku zarzucając mu naruszenie art. 35 kpa. Pismem z [...] marca 2015 r. Minister poinformował stronę, iż zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa nie jest możliwe z uwagi na gromadzenie niezbędnego materiału dowodowego oraz ilość postępowań i konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu. Jednocześnie organ poinformował stronę, iż przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to 31 sierpnia 2015 r. Pismem z [...] marca 2015 r. organ wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] marca 2015 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie materiałów archiwalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] marca 2015 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] marca 2015 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o nadesłanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] marca 2015 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowanym załatwieniu sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności. Pismem z [...] września 2015 r. I. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1965 r. Pismem z [...] października 2015 r. organ powiadomił stronę, że z uwagi na koniczność uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to 30 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż długotrwałość postępowania w przedmiotowej sprawie wynika przede wszystkim z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego znajdującego się rejestrach publicznych i konieczności wielokrotnego występowania o ich nadesłanie. Wskazał, iż pismo, przy którym przekazano uwierzytelnione kopie kart z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości wpłynęło do organu w dniu [...] października 2015 r. Podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie tzw. dekretu warszawskiego są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a ustalenia stron czasochłonne. Ponadto, skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa na okres podejmowania czynności w innych sprawach. Natomiast duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, a dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał ponadto, iż obecnie jest na etapie przygotowywania rozstrzygnięcia, które zostanie przekazane do Sądu niezwłocznie po jego wydaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 P.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Celem jej jest bowiem zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. W przypadku bezzasadności skargi na bezczynność Sąd orzeka stosownie do art. 151 P.p.s.a. Uwzględniając skargę orzeka natomiast na podstawie art. 149 P.p.s.a. Zauważyć w tym miejscu należy, że treść art. 3 § 2 pkt 8, art. 151 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a. uległa zmianie od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). O ile jednak, stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej P.p.s.a., nowe brzmienie art. 151 P.p.s.a stosuje się od dnia 15 sierpnia 2015 r. również do postępowań wszczętych przed tą datą, o tyle art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu znajdą zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. od dnia 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte skargą wniesioną dnia 30 września 2015 r. (data nadania) i stąd nie ulega wątpliwości, że wskazane przepisy P.p.s.a. stosuje się tutaj w ich nowym brzmieniu. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego [(art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa)]. Ponadto, z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powołane przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw administracyjnych. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów, to mamy do czynienia z niezałatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała tryb przewidziany art. 37 § 1 kpa, bowiem w dniu [...]marca 2015 r. wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzić ponadto trzeba, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1965 r. Bezspornym jest również to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2014 r. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. został więc znacznie przekroczony. Pomimo upływu tego terminu organ nadal nie zakończył postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku z [...] lutego 2014 r. Sąd uznał za uzasadniony, co skutkowało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W tym miejscu wskazać należy, że art. 149 § 1a P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie. Przemawiają za tym wskazane powyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym długotrwałe okresy bez podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie pomimo braku obiektywnych przeszkód. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż pierwsza czynność organu w sprawie nastąpiła dopiero w dniu [...] marca 2015 r., a więc po upływie ponad roku od dnia wniesienia wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Nie sposób również nie dostrzec, iż organ podejmował czynności w sprawie dopiero po pisemnych ponagleniach wnioskodawczyni (pismo strony z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz skarga do sądu na bezczynność). Opisany sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania oraz prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią w okolicznościach przedmiotowej sprawy usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Wskazywane przez Ministra okoliczności usprawiedliwiające bezczynność takie jak: złożoność stanu prawnego sprawy, konieczność podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, nieaktualność danych z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych uniemożliwiająca, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów kodeksowych, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 Kpa. Pamiętać należy, że art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania zgodnego z prawem takie postępowanie organu, które nie zmierza do jak najszybszego załatwienia sprawy, a jedynie do przedłużania postępowania, bez wystąpienia przeszkód prawnych w jej końcowym załatwieniu. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny uznając, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy orzeczenie co do rażącej bezczynności jest wystarczającą dolegliwością dla organu mobilizującą go do niezwłocznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.