I SAB/Wa 73/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. T. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], którą stanowi działka gruntowa o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż na jej wniosek z dnia 16 listopada 2011 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie przekształcenia przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podniosła, iż ww. wniosek nie posiadał żadnych braków formalnych, a spółka była podmiotem uprawnionym do jego złożenia na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podniosła ponadto, iż po złożeniu ww. wniosku Zarząd Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wypowiedział spółce dotychczasową stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ze względu na trwałą zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, która, w ocenie organu, nastąpiła w chwili wydania pozwolenia na nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się częściowo na działce numer [...]. Skarżąca podniosła, iż przez cały czas trwania sporu o wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego organ administracyjny nie podjął żadnych czynności w ramach prowadzonego postępowania. Z tego powodu, pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. spółka ponowiła swój wniosek z dnia 16 listopada 2011 r. Skarżąca podkreśliła, iż od chwili wszczęcia postępowania organ ani razu nie wskazał jej nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a wskazywał jako przyczynę zwłoki w rozpoznaniu sprawy konieczność wcześniejszego zawarcia przez stronę umowy w sprawie zmiany sposobu korzystania z nieruchomości – choć nie ma takiego wymogu w przepisach prawa. W ocenie skarżącej, świadczy to o tym, iż organ odkładał wydanie decyzji w czasie nie wskazując przy tym wprost wiążącego terminu i tworząc stan niepewności prawnej po stronie spółki. Z uwagi na powyższe, w dniu 11 lipca 2014 r. spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżąca wskazała, iż po rozpoznaniu ww. zażalenia, w dniu [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało postanowienie o uznaniu zażalenia za zasadne i wyznaczyło Prezydentowi W. dodatkowy termin dwumiesięczny na rozpatrzenie wniosku spółki. Spółka podniosła, iż w uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium wskazało, iż w obecnym stanie faktycznym brak jest przeszkód uniemożliwiających rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała ponadto, iż w dniu [...] listopada 2014 r. Prezydent W. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. W opinii skarżącej, do zawieszenia postępowania w sprawie jej wniosku doszło niezasadnie, a organ administracji nie wydając ostatecznego rozstrzygnięcia nadal pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zarówno o powodzie nierozpatrzenia wniosku, jak i o wszystkich działaniach jakie należy podjąć w celu wyjaśnienia tego zagadnienia spółka była informowana na bieżąco. Jednakże, wobec braku inicjatywy ze strony spółki, a wykazując chęć polubownego zakończenia sprawy, wnioskiem z dnia 4 listopada 2014 r. złożonym w Sądzie Rejonowym [...] , Prezydent zawezwał spółkę do zawarcia ugody. W oczekiwaniu na stanowisko spółki, traktując toczące się przed sądem postępowanie pojednawcze jako zagadnienie wstępne względem postępowania w sprawie przekształcenia, organ wydał w dniu [...] listopada 2014 r. postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Organ podniósł, iż spółka skorzystała z uprawnienia do zaskarżenia tego postanowienia wnosząc na nie zażalenie, zaś postanowieniem z dnia [..] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania w mocy. Organ wskazał ponadto, iż skarga na bezczynność wpłynęła w dniu 14 stycznia 2015 r., zaś zażalenie na wydane przez organ postanowienie o zawieszeniu postępowania wpłynęło w dniu 4 grudnia 2014 r. W jego ocenie, powyższe oznacza, że w dacie, kiedy skarżąca zarzucała organowi bezczynność - równocześnie skorzystała z uprawnienia do zaskarżenia postanowienia wydanego w toku postępowania. W tej sytuacji, w ocenie organu, nie można mówić o jego bezczynności. Bez znaczenia jest przy tym poczucie skarżącej, że zawieszenie postępowania było niezasadne - istotny jest sam fakt, że organ, wydając postanowienie o zawieszeniu przed wniesieniem skargi na bezczynność, w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w zwłoce. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ podniósł, iż sądowa kontrola postępowania organu na skutek skargi na bezczynność ogranicza się do ustalenia, czy organ czynił działania zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Zaś zasadność wydanych postanowień, czy decyzji oceniana jest w odrębnym postępowaniu. Organ odniósł się ponadto do zarzutu przewlekłości postępowania wskazując, że należy mieć na względzie charakter i stopień skomplikowania sprawy. Prezydent wskazał, iż po ustaleniu, że istnieje zagrożenie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, mając na względzie interes strony, podjął działania zmierzające do polubownego rozwiązania sporu umożliwiającego pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącej. W ocenie organu, w sprawach wielowątkowych, powodujących określone skutki dla strony, istotniejsze jest skrupulatne przedstawienie sprawy stronie niż szybkość postępowania. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż spółka złożyła do Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność organów ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżone jako bezczynność nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta W. została wniesiona w związku ze złożonym przez T. w W. wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], którą stanowi działka gruntowa o numerze ewidencyjnym [...]. Skarżąca zarzuciła organowi niezałatwienie powołanej sprawy w terminach przewidzianych w kpa. Podnieść należy, że skuteczna skarga na bezczynność może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub w szczególnych przypadkach przepisy proceduralne. Zatem, dla uznania bezczynności organu niezbędne będzie pozytywne ustalenie, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie wydał decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia Prezydenta W. o zawieszeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dniu [...] listopada 2014 r., a zatem jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność, którą wniesiono do organu w dniu 14 stycznia 2015 r. (data wpływu). Ponadto, jak wynika z akt sprawy T. w W. wystąpiła z zażaleniem na postanowienie Prezydenta W. o zawieszeniu postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało przedmiotowe postanowienie o zawieszeniu w mocy. Jak zaś wynika ze złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika skarżącej, na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego. Podnieść trzeba, iż skarga na bezczynność stanowi środek dyscyplinujący organ administracji publicznej służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Jednakże, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić bezczynności Prezydenta W. Jeżeli nawet bezczynność zaistniałaby w toku postępowania administracyjnego, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie istniała ona przynajmniej w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, to jest w dniu 14 stycznia 2015 r. Organ wydał bowiem w dniu [...] listopada 2014 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, iż postępowanie w przedmiocie bezczynności organu wyłącza możliwość merytorycznej oceny orzeczeń wydanych w innych postępowaniach. Zatem, w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność wyłączona jest możliwość oceny przez Sąd prawidłowości postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego powodu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezasadne zawieszenie postępowania nie mógł podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. W opisanym stanie sprawy wyjaśnić trzeba, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania administracyjnego, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i - jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe - to tok postępowania ulega wstrzymaniu. Innymi słowy mówiąc, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania – bowiem nie jest to przedmiotem niniejszej kontroli sądowej – należy zważyć, że w świetle art. 103 kpa wstrzymuje ono bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania tak zwanej bezczynności organu związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Oznacza to w konsekwencji, że nieuzasadniona jest skarga na bezczynność Prezydenta W. przedmiocie wniosku o przekształcenie, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania zainicjowanego tym wnioskiem lub nie zostanie ono podjęte w przewidzianym prawem trybie w formie postanowienia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.