I SAB/Wa 731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. i K. A. na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta miasta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta miasta W. solidarnie na rzecz M. L. i K. A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. M. L. i K. A. zwróciły się do Prezydenta miasta W. o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Prezydent miasta W. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 10 stycznia 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami, poinformowało organ, że przedmiotowe akta zostały przesłane w sierpniu 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wraz z wnioskiem spadkobierców dawnej właścicielki o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego PRN w mieście W. z dnia [...] października 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], i akta te nie zostały do tutejszej delegatury zwrócone. Pismem z 3 lutego 2014 r. M. L. i K. A. złożyły zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta miasta W. w związku z niedochowaniem terminów wskazanych w art. 35 kpa. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. Prezydent miasta W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy . Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Prezydent miasta W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], do czasu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. Pismem z 14 kwietnia 2014 r. M. L. i K. A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na postanowienie z dnia 4 lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 14 października 2014 r. skierowanym do Sądu skarżące podniosły, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z 4 lipca 2014 r. nie zostało im prawidłowo doręczone, w związku z czym nie weszło ono do obrotu prawnego. Wyrokiem z 17 października 2014 r., I SAB/Wa 364/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. i K. A. na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd wskazał, że zawieszenie postępowania uniemożliwia uwzględnienie skargi na bezczynność przez sąd administracyjny. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której zobowiązany organ, wykonując wyrok sądu tj. wydając decyzję administracyjną, zobowiązany byłby do wydania tego orzeczenia w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 K.p.a., jedynym aktem, który może być wydany po zawieszeniu postępowania administracyjnego, jest postanowienie o jego podjęciu, a nie decyzja administracyjna, załatwiająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca postępowanie administracyjne. Zaś w przedmiotowej sprawie badanie postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania wykracza poza granice sprawy objętej skargą na bezczynność organu. Ponadto, odnosząc się do zarzutu braku wejścia do obiegu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na błędne doręczenie jego odpisu pełnomocnikowi stron sąd uznał, iż okoliczność ta nie wpływa na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia jej stronie, nie oznacza, że wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z jej wydaniem w sensie procesowym, co oznacza, że decyzja ta istnieje. Zgodnie natomiast z art. 126 kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach, a więc pogląd ten odnosi się także do postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. M. L. i K. A. wniosły od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z 1 września 2015 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydanego przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. postanowienia Nr [...], o uchyleniu postanowienia Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania oraz wydanego w dniu [...] sierpnia 2015 r. postanowienia Nr [...], o uznaniu zażalenia skarżących za zasadne i wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Wyrokiem z 15 września 2015 r., sygn. akt: I OSK 671/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2014 r., I SAB/Wa 364/14 i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przywołał zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa określoną w art. 8 kpa. Następnie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie sposób interpretacji art. 109 i art. 110 kpa dokonany przez Sąd I instancji nie uwzględnia tej zasady. Nie budzi wątpliwości sądu kasacyjnego, że wejście decyzji do obrotu prawnego następuje z chwilą doręczenia decyzji stronie, a prawidłowe doręczenie decyzji powinno być wykonane wedle reguł określonych w rozdziale 8 działu I kpa. Jeśli strona posiada pełnomocnika – pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Natomiast z art. 125 § 1 i 126 kpa wynika, że do postanowień na które służy stronom zażalenie, stosuje się odpowiednio reguły dotyczące decyzji. Sąd kasacyjny podkreślił, iż samo wydanie przez organ decyzji lub postanowienia nie powoduje, iż zostaje przerwany stan bezczynności. Koniecznym warunkiem uznania, że bezczynność nie ma miejsca jest skuteczne doręczenia orzeczenia stronie, w innym wypadku zaistniałby bowiem swoisty stan "zawieszenia", w którym z punktu widzenia organu postępowanie nadal się toczy. Tymczasem dla strony nadal istnieje stan bezczynności, ponieważ nie może ona skutecznie bronić swoich praw np. poprzez złożenie odwołania lub zażalenia. Nie budzi wątpliwości sądu kasacyjnego, że postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania nie weszło do obiegu prawnego z uwagi na błędne doręczenie go osobie, która nie była pełnomocnikiem stron. Sytuacja taka powoduje, zdaniem NSA, że postanowienie to nie wywołało skutków prawnych wobec skarżących. Tym samym postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. nadal wobec nich nie jest prowadzone. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to o tyle istotne, że wyrokiem z 15 września 2015 r., sygn. akt: I OSK 671/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2014 r., I SAB/Wa 36414, oddalający skargę M. L. i K. A. na bezczynność Prezydenta miasta W. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym, dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powstał obowiązek ponownego rozpoznania tej skargi w związku z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny powinien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, z art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw administracyjnych. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów, to mamy do czynienia z niezałatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Bezsporne jest, iż w dniu 10 stycznia 2014 r. Prezydent [...] uzyskał informację, że akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostały przesłane w sierpniu 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wraz z wnioskiem spadkobierców dawnej właścicielki o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1961 r. i akta te nie zostały jeszcze zwrócone do tutejszej delegatury. Z akt wynika ponadto, iż po otrzymaniu pisma Wojewody [...] o przesłanie akt w związku z wpływem zażalenia skarżących na bezczynność organu, pismem z 6 marca 2014 r. Prezydent zwrócił się do Kolegium o wypożyczenie akt dotyczących nieruchomości. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wydania decyzji przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1961 r. Zaś w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 15 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania nie weszło do obiegu prawnego z uwagi na błędne doręczenie go osobie, która nie była pełnomocnikiem stron. W konsekwencji, w ocenie NSA, ww. postanowienie o zawieszeniu nie wywołało skutków prawnych wobec skarżących, a co za tym idzie, postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. nadal wobec nich nie jest prowadzone. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta miasta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 grudnia 2013 r., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje to, że Prezydent miasta W. do dnia dzisiejszego nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Bezspornym jest również to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do organu w dniu 9 grudnia 2013 r. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. został więc znacznie przekroczony. Pomimo upływu tego terminu organ nadal nie zakończył postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, bezczynności organu nie usprawiedliwia okoliczność, iż akta przedmiotowej nieruchomości znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z [...] października 1961 r. Pozostawanie akt w dyspozycji Kolegium nie wyklucza bowiem, w ocenie Sądu, możliwości skorzystania z tych akt przez Prezydenta miasta W. W szczególności, Prezydent miasta W. mógł z nich skorzystać poprzez wypożyczenie tych akt z Kolegium na określony czas. Wyznaczony pracownik organu mógł również przejrzeć akta w siedzibie Kolegium (siedziba Prezydenta miasta W. i siedziba Kolegium znajdują się w tym samym mieście). Mógł też dokonać z tych akt potrzebnych kserokopii, samodzielnie sporządzić notatki czy też wystąpić o wydanie kserokopii potrzebnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Takie czynności nie zostały jednak przez organ podjęte. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2014 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które, jak już wskazano powyżej, nie wywołało jednak skutków prawnych wobec skarżących. W tym stanie rzeczy, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku z 4 grudnia 2013 r. uznać należało za uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie. Przemawiają za tym wskazane powyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym długotrwałe okresy bez podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie pomimo braku obiektywnych przeszkód. Nie sposób również nie dostrzec, że organ nie czynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 kpa. Nie informował skarżących o terminie załatwienia sprawy, a także o przyczynach jej niezałatwienia z jednoczesnym wyznaczeniem dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Podsumowując, taki sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania oraz prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.