I SAB/Wa 749/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 1998 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz Z. J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 1998 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 18 lipca 1998 r. H.J. wystąpiła o przyznanie odszkodowania m.in. za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), której właścicielem przeddekretowym był jej ojciec – W. M. Od dnia wpłynięcia ww. wniosku o odszkodowanie organ I instancji podjął następujące czynności w sprawie. Pismem z dnia 11 marca 2002 r. zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o przesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M. oraz dokumentu potwierdzającego prawo własności wyżej wymienionego do spornej nieruchomości. Żądana dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 1 lipca 2003 r. Z przesłanego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2003 r., sygn. akt [...] wynikało, że spadek po W. M. nabyli synowie: C. M. i S. M. oraz córki H. J. i M. Ś. w ¼ części każde z nich. W związku z powyższym Prezydent W. pismem z dnia 1 sierpnia 2003 r. wystąpił do wnioskodawczyni o dostarczenie adresów pozostałych uprawnionych osób – C. M., S. M. i M. Ś. lub poinformowanie ich o toczącym się postępowaniu i o konieczności złożenia przez nich odpowiedniego wniosku celem przyłączenia się do postępowania. W odpowiedzi na powyższe H. J. pismem z dnia 7 maja 2004 r. wyjaśniła, że jej bracia – C. M. i S. M. nie żyją, wskazała ich spadkobierców (odpowiednio T. M. i M. M. oraz W. M.) oraz podała adresy osób uprawnionych do uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. W dniu 21 listopada 2005 r. do organu przesłane zostało postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2005 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po H. J. nabyli Z. J i A.J. Pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego W. o przesłanie materiałów z lat 1945-1965 dotyczących inwentaryzacji zniszczeń B.O.[...], budynków na gruncie oraz kopii Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego dnia [...] sierpnia 1931 r. Kopie ww. dokumentów przesłane zostały przy piśmie Kierownika Oddziału Archiwum Państwowego W. z dnia 22 lutego 2006 r. Następnie pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. Prezydent W. ponownie zwrócił się do Archiwum Państwowego W. Prośba dotyczyła przesłania decyzji lokalizacyjnej wydanej dla Zarządu Dróg Miejskich pod poszerzenie ulicy [...]. Żądana dokumentacja wpłynęła do Prezydenta W. w dniu 8 maja 2009 r. W odpowiedzi na kolejne wystąpienie organu (pismo z dnia 13 października 2009 r.), Archiwum Państwowe W. przesłało w dniu 30 listopada 2009 r. wyjaśnienie, iż nie odnaleziono księgi meldunkowej domu przy ul. [...] w W. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy określający wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. sporządzony w dniu 18 września 2009 r. Pismem z dnia 23 lipca 2010 r. do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. w Dzielnicy [...] organ zwrócił się o przesłanie informacji dotyczącej daty meldowania pierwszych lokatorów w budynku przy ul. [...], informacji, do jakiej daty stosownych wpisów dokonywano oraz wskazania nazwisk wszystkich osób zameldowanych w tym budynku. W odpowiedzi przesłanej pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. wyjaśniono, iż Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] nie posiada akt ewidencyjno-adresowych. Pełnomocnik A. J., T. M., W. M., Z. J. i M. Ś. pismem z dnia 3 października 2011 r. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W podstawie prawnej wskazał art. 37 § 1 k.p.a. Z uwagi na brak właściwości, Kolegium ww. zażalenie, działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Postanowienie Wojewody [...] wraz z aktami administracyjnymi wpłynęło do Prezydenta W. w dniu 3 sierpnia 2012 r. W międzyczasie, Prezydent W. pismami z dnia 5 lipca 2012 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] oraz do Zarządu Dróg Miejskich o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na spornym gruncie (w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych wraz z załącznikiem graficznym oraz protokołów zdawczo-odbiorczych). Pismem z tej samej daty organ poinformował adw. J.R. – w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz o przewidywanej dacie wydania decyzji do dnia 30 listopada 2012 r. W zawiadomieniu tym Prezydent W. wezwał jednocześnie do przedłożenia dokumentu, z którego wynika zmiana nazwiska M.Ś. (z M.) oraz do przedłożenia prawidłowych pełnomocnictw procesowych do działania w postępowaniu odszkodowawczym. Odpowiedź Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] na ww. wystąpienie z dnia 5 lipca 2012 r. wpłynęła do organu w dniu 7 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 7 listopada 2012 r. Prezydent W. ponownie poinformował pełnomocnika A. J. o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz o przewidywanej dacie wydania decyzji do dnia 29 marca 2013 r. Pełnomocnik A. J., T.M., W. M., Z. J. i M. Ś, pismem z dnia 8 lipca 2013 r. wniósł zażalenie do Wojewody [...]. Wojewoda uznając zażalenie za uzasadnione postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2014 r. Ten sam termin zakończenia postępowania wskazał Prezydent W. w kolejnym zawiadomieniu wystosowanym do stron na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. w dniu 19 listopada 2013 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Prezydent W. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. w Dzielnicy [...] o przesłanie decyzji komunalizacyjnej dotyczącej wymienionych w piśmie działek. Pismem z tego samego dnia, tj. 12 grudnia 2014 r. organ poinformował strony, że rozpatrzenie wniosku w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nie było możliwe z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań. Organ wskazał, że postępowanie o odszkodowanie zostanie zakończone do dnia 31 marca 2015 r. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 1998 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] Z. J. wskazał, że do chwili obecnej, pomimo skompletowania całości dokumentów, sprawa nie została zakończona. Jedynym powodem niewydania decyzji jest brak środków finansowych do wypłaty odszkodowania. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o wyznaczenie Prezydentowi W. terminu zakończenia postępowania wynoszącego 14 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Podał, że do zakończenia postępowania w niniejszej sprawie niezbędne jest wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość spornej nieruchomości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 marca 2015 r. pełnomocnik organu oświadczył, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego zostanie wydane po zabezpieczeniu środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (v. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważa, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że postępowanie przed Prezydentem W. prowadzone było przewlekle. Opieszałość w działaniu organu doprowadziła do nieuzasadnionego przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie z dnia 18 lipca 1998 r. Od momentu złożenia wniosku minęło blisko 17 lat, a postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. W prowadzonym postępowaniu Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zakończenia postępowania w terminie wyznaczonym przez art. 35 k.p.a. Nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki podejmował we właściwym czasie niezbędne do zakończenia postępowania czynności. Z uwagi na powyższe skarga Z. J. została uwzględniona i Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 1998 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35, art. 36 k.p.a., oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Stwierdzając powyższe Sąd wziął pod uwagę sposób działania organu po dniu 17 maja 2011 r. Zdanie drugie w przepisie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brzmiące "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa" dodane zostało przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. Zgodnie zaś z art. 16 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Jedynymi czynnościami podjętymi przez organ w tym okresie było wystąpienie pismem z dnia 5 lipca 2012 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] oraz do Zarządu Dróg Miejskich o przesłanie dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na nieruchomości, o której mowa w sprawie. W tym okresie strony dwukrotnie wystosowały zażalenia do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś Prezydent W., choć stosował w tym czasie czterokrotnie (ostatnio 12 grudnia 2014 r.) przepis art. 36 k.p.a. i informował o przyczynach niezakończenia postępowania to w istocie nie zmierzał do jego zakończenia. Organ, jako przyczyny niezakończenia postępowania we właściwym czasie, wskazywał na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dokumentacji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań wskazując wówczas, że postępowanie zostanie zakończone doi dnia 31 marca 2014 r. Tymczasem, nadal nie zmierzał do zakończenia postępowania, albowiem w grudniu 2014 r. organ dostrzegł konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Choć organ informował stronę o powyższym, wskazując tym razem – poza dużą ilością prowadzonych spraw – tę właśnie okoliczność, jako przyczynę niezakończenia postępowania, to jednocześnie, jak oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 9 marca 2014 r., dotychczas organ nie zlecił sporządzenia operatu szacunkowego. Powyższe świadczy o pozornych działaniach, które stoją w sprzeczności z zasadą stania organu administracji publicznej na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu jednostki (art. 7 k.p.a.). Tym samym, nawet zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 36 k.p.a. nie stanowi usprawiedliwienia dla nieefektywnego i długotrwałego prowadzenia postępowania. Taki sposób działania organu, czy też opieszałości w zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zostać zaakceptowany na gruncie procedury administracyjnej. Organ nie prowadził właściwie w tym okresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, zaś zwłokę w załatwieniu sprawy można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Powyższe prowadzi do naruszenia prawa stron do obrony. W ocenie Sądu, takie okoliczności, jak duża ilość spraw w przedmiocie odszkodowań, czy brak środków finansowych, nie usprawiedliwiają działań pozornych, opieszałych i nieskutecznych. Mimo zapewnień, organ nie podejmował bowiem działań, na które wskazywał. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jednakże nie uzasadnia w ocenie Sądu dodatkowo wymierzenia organowi grzywny. Z tego względu, Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.