I SAB/Wa 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 3 stycznia 2024 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 14 listopada 2022 r., orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Nieruchomość położona w [...], opisana w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", oznaczona jako działka Nr [...], stanowiąca obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z 15 kwietnia 1960 r. nr [...] odmówiło przyznania - uprawnionemu reprezentowanemu przez Wydział Finansowy - prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. "[...]", oznaczonej nr hip. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 września 2018r. nr KOC/2566/GO/13 stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 15 kwietnia 1960 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniosło, że orzeczenie administracyjne zostało skierowane do Wydziału Finansowego Oddziału Dochodów Państwowych na ul. [...] (poprzednio Okręgowy Urząd Likwidacyjny) i stanowiło, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej nieznanym z nazwiska i miejsca pobytu dawnym właścicielom hipotecznym na co wskazuje formuła "uprawnionemu - reprezentowanemu przez Wydział Finansowy". Jednoznacznie potwierdza to fakt, że wniosek ten złożono bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami hipotecznymi. Zatem orzeczenie zostało wydane dla Urzędu Likwidacyjnego, który nie był uprawniony do działania w imieniu dawnych właścicieli, jak również nie dysponując wiedzą co do faktu, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, że orzeczenie wydane zostało w okolicznościach, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydano je bez podstawy prawnej. Wynika to jednoznacznie z treści przedmiotowego orzeczenia - nie wskazano w nim żadnego wnioskodawcy, nawet Urzędu Likwidacyjnego, a jedynie Wydział Finansowy. Dalej Kolegium stwierdziło, że ani przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku, nie legitymowały Urzędów Likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich - vide wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00. W zakresie działania urzędów likwidacyjnych (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich - Dz.U. nr 13 poz. 87 ze zm.) nie mieści się składanie wniosków o przyznanie prawa własności do gruntu w imieniu właściciela, ale w imieniu na rzecz właściwej władzy. Przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, ani przepisy dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279) nie nakładają na urzędy likwidacyjne zadania polegającego na złożeniu takiego wniosku - vide wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 179/00. Podsumowując Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne, rozpoznano sprawę i wydano orzeczenie administracyjne z 15 kwietnia 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako nieruchomość [...], które skierowane zostało do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego. Oznacza to, że orzeczenie administracyjne wydane zostało bez wniosku (nawet nieskutecznego) -zatem bez dostatecznych podstaw prawnych i powinno zostać unieważnione, ponieważ zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskiem z 13 marca 2014 r. (data wpływu do organu 15 października 2018 r.) K. B. (C. B.) i J. C. (G. C.) - następcy prawni byłego właściciela nieruchomości - wystąpili o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej stanowiącej działki Nr [...] opisane w księdze hipotecznej nr [...], stanowiącej wcześniej własność W. ks. C.. Powołali się na fakt, że wobec stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 15 kwietnia 1960 r. uzyskali oni możliwość złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z 14 listopada 2022 r. odmówił uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości opisanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", oznaczonej jako działka Nr [...], stanowiącej obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu podniósł, że w aktach sprawy brak jest wniosku dekretowego. Ponieważ objęcie nieruchomości nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. - zatem termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 dekretu upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Dlatego też przedmiotowy wniosek został rozpoznany na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. który stanowi, że: "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U, Nr 50, poz. 279 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość". Zatem pierwszą i najważniejszą przesłanką rozpoznawania sprawy w trybie ww. art. 214 jest złożenie wniosku przez uprawnionego w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Dlatego też wniosek z 13 marca 2014 r. (data wpływu do organu 15 października 2018 r.), jako złożony po terminie, nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany. Pismem z 23 listopada 2022 r. K. B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy - stwierdzając, że wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej był złożony, na dowód czego przedstawiła kopię orzeczenia administracyjnego z 15 kwietnia 1960 r. Następnie pismem z 2 stycznia 2024 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 14 listopada 2022 r. - ze względu na jej niezałatwienie w terminie. Kolejnym pismem z 3 stycznia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 14 listopada 2022r. W skardze tej wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że 23 listopada 2022 r., zatem ponad rok temu, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy numer [...]. Przez ponad rok SKO nie podjęło decyzji w sprawie, nie poinformowało także o przyczynach zwłoki. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia. Przy czym oczywistym jest, iż sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu. Zatem należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia. Podniosła też, iż nie można nie zwrócić uwagi na fakt ponoszenia przez nią szkody wiążącej się z brakiem rekompensaty lub części nieruchomości, na jakie oczekuje, jako następstwo toczącej się sprawy, a której nie jest w stanie otrzymać z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi - podnosząc, że Kolegium rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 14 listopada 2022 r. i decyzją z 7 lutego 2024 r. nr KOC/6836/Go/22 utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, złożyła - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - ponaglenie na nierozpatrzenie odwołania w terminie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że choć skarżąca wniosła skargę do Sądu następnego dnia, nie oczekując na rozpoznanie wniesionego przez nie ponaglenia, to jednak spełniła w ten sposób wymóg uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu, o którym stanowi art. 53 § 2 b p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zatem z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych i powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpoznaniem przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 14 listopada 2022 r. i decyzją z 7 lutego 2024 r. nr KOC/6836/Go/22 utrzymało w mocy tę decyzję. Wydanie przez Kolegium powyższego rozstrzygnięcia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro decyzja Kolegium została wydana po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, to należy uznać, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium aczkolwiek naganne, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter przewlekłego prowadzenia postępowania organu Sąd wziął pod uwagę fakt rozpoznania już odwołania i wydanie decyzji oraz okoliczność, że akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone z WSA w Warszawie do organu I instancji w czerwcu 2023 r. i od tego czasu organ I instancji dysponował całością akt sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt 2 sentencji). Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpatrzenie sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wprawdzie odwołanie zostało rozpatrzone po ustawowym czasie, to jednak z uwagi na fakt otrzymania akt administracyjnych sprawy przez organ I instancji w czerwcu 2023 r. - nie można uznać, że w postępowaniu odwoławczym doszło do szczególnie drastycznej zwłoki Kolegium . Ponadto, w związku z jej kompensacyjnym charakterem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organu w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, skarżąca tego wymogu nie spełniła, gdyż uzasadnienie wniosku sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, że ponosi ona szkodę w związku "z brakiem rekompensaty lub części nieruchomości, na jakie oczekuje jako następstwo toczącej się sprawy a której z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności Organu, nie jest w stanie otrzymać". Sąd uznał też, że nakładanie obecnie na Kolegium dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione z uwagi na rozpatrzenie odwołania decyzją z 7 lutego 2024 r. Z powyższych względów Sąd - orzekając o całości żądania sprecyzowanego w skardze - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku. Zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.